因在大陆国企中国工商银行工作至退休，陆配申请定居入籍遭驳回，不服诉愿(行政复议)，行政法院：撤销原处分，命被告重作适法之决定
裁判字号：台北高等行政法院 高等庭 112 年度诉字第 323 号判决
裁判日期：民国 112 年 10 月 26 日
裁判案由：居留
原 告 刘O红
周O钧
共 同
诉讼代理人 田俊贤律师
江宗恒律师
杨中岳律师
被 告 内政部
代 表 人 林O昌
诉讼代理人 刘O成
上列当事人间居留事件，原告不服行政院中华民国112年2月1日院台诉字第1125001454号诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如下：
主 文
诉愿决定及原处分均撤销。
被告就原告刘O红民国110年4月30日申请定居，应依本判决之法律见解作成决定。
原告刘O红其余之诉驳回。
原告周O钧之诉驳回。
诉讼费用由被告负担二分之一，余由原告负担。
事实及理由
一、事实概要：原告周O钧为我国人民、原告刘O红系大陆地区人民，二人于民国102年1月22日结婚，经被告于106年5月12日许可刘O红来台居留，发给长期居留证，有效期限申准延至111年11月12日。嗣刘O红于110年4月30日申请在台定居，被告以经该部于111年6月2日召开大陆地区人民在台湾地区项目许可长期居留或定居暨香港澳门居民定居审查会第17次会议决议，刘O红因曾任职大陆地区国有商业银行之中国工商银行股份有限公司（下称中国工商银行）逾37年，依大陆地区人民在台湾地区依亲居留长期居留或定居许可办法（下称居留定居许可办法）第34条第1项第4款、大陆地区人民申请在台湾地区依亲居留长期居留或定居案件经不予许可撤销或废止许可不许可再申请期间处理原则（下称不许可再申请期间处理原则）第7点第4款规定，以111年7月1日内授移移字第1110911564号处分书（下称原处分），不予许可刘O红申请在台定居，自不予许可（发文日期）之翌日起算3年，不许可再申请定居。原告不服，提起诉愿，经决定驳回，原告仍不服，遂提起本件行政诉讼。
二、原告起诉主张：
(一)台湾地区与大陆地区人民关系条例（下称两岸人民关系条例）所称之国家利益，其意义暧眛不明，无法得知其确切内涵为何。台湾属民主自由之国家，国家利益随着时间更迭、政党轮替亦随着改变，实无法确定其正确意涵，故意义应属难以理解，受规范者当无法预见，亦无法接受司法审查加以确认，依两岸人民关系条例授权订定之居留定居许可办法，已违法律明确性。
(二)按居留定居许可办法系依两岸人民关系条例第17条第9项授权订立，其立法意旨在于原则上允许许可定居，否准为例外。然居留定居许可办法竟详述不予许可定居之要件，显已逸脱两岸人民关系条例之精神甚明。居留定居许可办法对于现（曾）担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员者一律否准，而未设有离职达一定年限即得申请定居之但书，显已逾越两岸人民关系条例所授权规定之范围。刘O红于中国工商银行任职37年，完全无从事任何政治性任务或代国家行使公权力之职位，仅从事单纯之办事员工作，被告否准原告定居之申请，显有违授权明确性。又刘O红与周O钧自102年结婚来台迄今已9年余，且连续9年均在台超过184天，于110年4月底向移民署申请定居台湾，是出于对台湾的认同和喜爱、夫妻感情稳固融洽，居留定居许可办法限制原告不得申请定居，未有离职几年后可再申请之例外规定，显然已侵害原告之家庭权。
(三)依93年3月1日行政院大陆委员会陆法字第0930003531之1号公告（下称系争公告），系针对两岸人民关系条例第33条禁止台湾地区人民、法人、团体或其他机构，担任大陆地区之职务或为其成员所担任而公布。次依内政部按系争公告之名单规定现（曾）担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之判定标准，刘O红曾任职之中国工商银行属一般性上市公司企业，并非属政务系统或直属事业单位，仅属单纯之营利性上市公司，也因此并未列入系争公告不得任职之金融机构公告名单。且按内政部之法规宣传简报，将与中国工商银行同属商业银行之中国建设银行，明确标示为属「大陆地区法人、团体或其他机构」，不属系争公告禁止名单，此亦可证大陆地区之商业银行非属政治性机构。中国工商银行是中国境内之金融企业上市公司，当然受中国的公司法及上市公司治理准则所约束，依规定将党建工作记载于公司章程，并有财政部汇金公司持股。刘O红非党员，既不受党章约束，也未从事党务工作，然被告却将中国工商银行依法规规定于公司章程记载设置党委，恣意解释为中国工商银行属涉及党务之政治性组织，而否准原告之申请案，原处分认事用法显有重大违误，与内政部及大陆委员会之判定标准及法规宣传简报均相违背，故原处分及诉愿决定均应撤销。
(四)并声明：
⒈诉愿决定及原处分均撤销。
⒉被告应依刘O红110年4月30日之申请作成准予刘O红定居之处分。
三、被告则以：
(一)刘O红与周O钧于102年1月22日结婚，106年5月12日经许 可在台长期居留，居留效期至111年11月12日止。卷查刘O红检附经财团法人海峡交流基金会验证之退休证明，其于72年12月至110年4月间，任职中国工商银行徐州分行，担任办事员一职，刘O红曾任职大陆地区党务、行政或具政治性机关（构）、团体之事实堪予认定，案经被告111年6月2日召开定居审查会第17次会议，以刘O红曾任职大陆地区党务、行政或具政治性机关（构）、团体之职务，决议不予许可定居申请。爰依居留定居许可办法第34条第1项第4款及不许可再申请期间处理原则第7点第4款规定，于原处分不予许可刘O红定居申请，自不予许可之翌日起算3年，不许可再申请定居，于法并无违误或不当。
(二)中国工商银行系大陆地区五大国有商业银行之一，94年间正式改制为现今之中国工商银行，其为中国大陆国有资本控股公司，亦即为其国务院所属事业单位（中国工商银行章程参照），且该行设有党委，由董事长兼任党委书记，落实中国共产党党中央及国务院之重大决策，并进行中国共产党在中国工商银行之相关党建工作。原告虽主张系争公告未将中国工商银行列入，惟大陆地区各类机关种类及组织繁多，系争公告本即无法列举所有大陆地区之党政军组织。爰刘O红曾任职之中国工商银行为大陆地区党务、行政或具政治性机关（构）、团体之事实明确，原告之主张洵不足采。
(三)两岸人民关系条例系依宪法增修条文第11条所制定，为国家统一前确保台湾地区安全与民众福祉，规范两岸人民间权利义务之特别立法。被告依两岸人民关系条例第17条第9项授权制定之居留定居许可办法，规定大陆地区人民进入台湾地区之资格要件、许可程序及停留期限，系在确保台湾地区安全与民众福祉，符合两岸人民关系条例之立法意旨，尚未逾越母法之授权范围，为维持社会秩序或增进公共利益所必要，与上开宪法增修条文无违，于宪法第23条之规定亦无牴触。
(四)本案经考量刘O红须在台之家庭权及团聚权，被告未依居留定居许可办法第27条1项第5款规定，废止其长期居留许可。按两岸人民关系条例第17条第5项前段规定，大陆地区人民经许可在台长期居留者，居留期间无限制，本案已考量刘君之最佳利益，并无原告诉称无法长期在台居住之情。
(五)并声明：原告之诉驳回。
四、上述事实概要栏所述的事实，有周O钧个人户籍资料（本院卷第129页）、刘O红中华民国居留证（原处分卷一第29页）、刘O红110年4月30日定居申请书（原处分卷一第15-17页）、刘O红退休证明及公证书（原处分卷一第43、44页）、原处分（原处分卷一第1页）、诉愿决定（本院卷第101-111页）在卷可稽，足以认定为真正。
五、本院判断如下：
(一)周O钧提起本件诉讼，为当事人不适格：
⒈在具体之诉讼事件中，具备为正当当事人之资格，而得适法受本案判决之资格，此即行政诉讼上所谓「当事人适格」。其中原告适格系指原告须有诉讼权能，而诉讼权能之判断，涉及具体个案中实体法律关系之关联性问题，并与所提起之诉讼类型息息相关。
⒉经查，刘O红提出110年4月30日定居申请书，向被告为定居我国之申请，而经被告以原处分予以否准一节，有刘O红申请书及原处分在卷可稽。亦即周O钧并非110年4月30日定居申请之申请人，原处分所否准者亦非周O钧之定居申请，事实上周O钧为我国国民，亦有其中华民国国民身分证在卷可佐（原处分卷一第29页），所以周O钧本可定居我国为当然之理，周O钧事实上对被告显无申请定居之公法上请求权可言，周O钧自不因被告驳回刘O红定居之申请，而有权利或法律上利益受损害（原处分并未废止刘O红的长期居留许可，故亦无侵害周O钧的家庭团聚权利），周O钧没有提起课予义务诉讼的诉讼权能，其提起本件诉讼为原告不适格，应驳回之。
(二)刘O红部分：
⒈按两岸人民关系条例第17条第5项及第9项规定：「……（第5项）经依前二项规定许可在台湾地区长期居留者，居留期间无限制；长期居留符合下列规定者，得申请在台湾地区定居：一、在台湾地区合法居留连续二年且每年居住逾一百八十三日。二、品行端正，无犯罪纪录。三、提出丧失原籍证明。四、符合国家利益。……（第9项）前条及第一项至第五项有关居留、长期居留、或定居条件、程序、方式、限制、撤销或废止许可及其他应遵行事项之办法，由内政部会同有关机关拟订，报请行政院核定之。」依据两岸人民关系条例第17条第9项规定授权订定之居留定居许可办法第34条第1项第4款规定：「大陆地区人民申请定居，有下列情形之一者，得不予许可，并自不予许可之翌日起算一年以上、五年以下之一定期间，不许可其再申请：……四、现（曾）担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员。」据此可知，之所以对于现任或曾经担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员者，不许可其定居之申请，乃是因为许可其等定居，将有害于国家利益。
⒉经查，刘O红于准备程序自陈其在中国工商银行担任办事员，刚进入银行时在柜台办理存款等个人金融业务，后来担任外勤客户经理，去商店、企业推销金融卡、信用卡等语，被告对此并不争执（本院卷第138页），刘O红所述亦核与卷附其退休证明所载「……1983年12月起在中国工商银行徐州分行工作，在职期间职务为办事员，岗位为客户经理，2021年4月退休。」（原处分卷一第43页）一致，故刘O红确实在中国工商银行担任办事员、客户经理之职务，可资认定。至于原处分继而认定中国工商银行该当居留定居许可办法第34条第1项第4款所规定之「大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体」，所依据者，观诸原处分所载，乃「案经本部于111年6月2日召开『大陆地区人民在台湾地区项目许可长期居留或定居暨香港澳门居民定居审查会』第17次会议决议」（下称系争会议），然观诸系争会议之会议纪录决议⑴仅记载「因刘O红女士曾任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员，爰依大陆居留定居许可办法第34条第1项第4款及处理原则第7点第4款等规定，不予许可定居，并自不予许可之翌日起算3年。次依大陆居留定居许可办法第27条第1项第5款及处理原则第5点第5款等规定，废止其长期居留许可，并自废止之翌日起算3年，不许可其再申请。惟考量刘O红女士在台家庭团聚权，故不撤销、废止刘O红女士长期居留许可，仅不予许可在台定居之申请。另列注参资料，遇案严审；惟其下次申请定居时，请移民署专勤队详加查察，并请国安单位予以协查有无国安疑虑。」（原处分卷二第1-2页）系争会议结论式的会议纪录，使本院完全无从判断原处分究竟审酌、考量了哪些因素，据以认定中国工商银行属于大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体。另系争会议决议⑵记载「有关大陆配偶担任党政军职务之类此案件应予类型化，请移民署就其任职之组织架构、职务阶级、工作性质及内容，洽请国安单位及大陆委员会惠予指导及提供意见。」（原处分卷二第2页），其实从系争会议纪录之决议⑴⑵可知，被告在作成原处分前，没有做到系争会议决议⑴所称「请移民署专勤队详加查察，并请国安单位予以协查有无国安疑虑」；也没有做到系争会议决议⑵所指「就其（按指申请人）任职之组织架构、职务阶级、工作性质及内容，洽请国安单位及大陆委员会惠予指导及提供意见。」，被告于准备程序时亦自陈未洽请国家安全局与大陆委员会协查提供意见等语（本院卷第141页），但是上述事项均应是被告作成原处分前即应依职权查明之事项，为何要等到原告下次申请定居时，才要请国安单位予以协查有无国安疑虑（参上述系争会议决议⑴），本次原告申请定居全然不需请国安单位协查，即能得出原处分的结论，实令本院费解。被告在刘O红任职中国工商银行组织架构、职务阶级、工作性质及内容均属不明的情形下，径自以原处分认定刘O红曾任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务，原处分已有决策事实基础信息不完全，以致空泛任意认定事实之违法。
⒊被告虽主张系争会议亦有国安局、陆委会人员出席，其等对于系争会议决议并无表示反对，且中国工商银行股份有限公司章程即设有党组织之规范，并由国有独资公司中央汇金投资有限责任公司及财政部控股合计高达65.85％，参照陆委会「有关国人任职中国银行之相关说明」，中国国务院实际上对中国工商银行有完整控制力，应为中国国务院所属事业单位，另刘O红于依亲居留及长期居留申请书亦未如实填写其任职中国工商银行云云，本院基于下述理由认为均不可采：
⑴本院于准备程序时质之被告参与系争会议之国安单位人员为何，被告仅泛言「国安局苏科长和庄组员及陆委会杨科长。国安局是哪一科不清楚，陆委会是法政处，科别不清楚。」且「会议纪录通常只有最后的决议和附加条件会载明。我也不是会议的承办人，时间很久了，也没办法找出他们（按指国安局、陆委会参与系争会议人员）的意见。」等语（本院卷第143页），据此可知，被告并不清楚参与系争会议之国安局、陆委会人员，是否具有判断中国工商银行究竟是否属于大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体的能力，且被告作成原处分前并未请国安单位予以协查，业经本院认定如上，故实难仅以参与系争会议之国安会、陆委会人员没有表示反对意见，即认定原处分为合法。
⑵依据被告所提出之中国工商银行股份有限公司章程，第六章为「党组织（党委）」，章程第52条规定该银行设立中国共产党中国工商银行股份有限公司委员会（党委）。党委设书记1名，副书记2名，其他党委成员若干名。至于党委依据章程第53条负有保证监督党和国家方针政策在本行的贯彻执行等职责（原处分卷第63-64页）。但是刘O红仅是中国工商银行徐州分行担任办事员、客户经理，业经本院认定如上，则原告与中国工商银行之党委成员有何关系，刘O红又执行什么中国共产党政策，则未见被告有何说明，况且依据被告提出之证据资料，中国工商银行之业务范围包含公司金融业务、个人金融业务、资产管理业务、金融市场业务（原处分卷第55页），核与一般银行所营业务无异。且中国工商银行章程第5条、第9条分别规定「本行为永久存续的股份有限公司。」、「本行股东以其认购股份为限对本行承担责任，本行以全部资产对本行的债务承担责任。」，亦证中国工商银行本质为一股份有限公司之法人，不能仅以章程有党组织（党委）的设计，迳认中国工商银行属于大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体。再观诸被告所提出陆委会107年4月3日「有关国人任职中国银行之相关说明」，固认定中国银行因中国政府持股比例缘故，而经认定属两岸条例第33条第2项公告禁止之党政军机构。但是，上揭陆委会说明中，最重要者亦提及「二、国人任职『中国银行』是否违反两岸条例第33条第2项规定，须视其职务是否涉及妨害国家安全及利益而论。㈠『中国银行』虽属中国大陆国务院所属事业单位，惟国人于『中国银行』任职，是否违反两岸条例第33条第2项规定，仍须视其所担任之职务是否涉及危害国家安全及利益而论。倘国人于该行所担任者，为该行章程第6条所称之『党务工作人员』等职务，即应认构成违反两岸条例第33条规定；相反地，倘国人所担任者，为该行之『基层人员』、『基层业务员』等，因仅属一般性事务，不涉及妨害我国家安全及利益，应认尚不违反两岸条例第33条规定。……」（本院卷第437页）。据此益证即使依据陆委会的说明，也不是形式地、死板地认定只要银行的中国政府持股比例到达一定程度，就会被认定是党务、军事、行政或具政治性机关（构），仍须审究当事人在银行所从事的工作性质以为判断，被告见未及此，仅就陆委会的说明为偏颇的撷取，故被告此部分之主张仍无可取。
⑶依据卷附刘O红102年5月1日依亲居留申请书，刘O红在本职栏记载「职员」，至于106年5月8日长期居留申请书，刘O红在本职则填写「家管」，此有上揭申请书在卷可证（本院卷第195、197页）。被告据此主张刘O红没有据实填写其任职中国工商银行云云。然查，若被告认定刘O红有对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述，致使被告依该资料或陈述而作成准予依亲居留、长期居留行政处分之信赖不值得保护情形，则此应属被告是否依行政程序法第117条撤销长期居留许可的问题，就此原处分为保障刘O红的家庭团聚权，没有废止其长期居留许可，显然被告未必然认定刘O红确有虚伪陈述，也未必然认定刘O红任职中国工商银行有何害于国家安全而悖于国家利益之情事，否则岂有仅为维护刘O红的家庭团聚权，即坐视其长期居留我国而生国安疑虑违反国家利益之理。
六、综上所述，周O钧提起本件诉讼当事人为不适格。至被告以原处分否准刘O红定居之申请，于法有违，刘O红诉请撤销原处分及诉愿决定部分，为有理由，应予准许；至刘O红请求命被告作成准予定居处分部分，仍待被告遵照本件判决之法律见解重为审议后，作成适法决定，爰依行政诉讼法第200条第4款规定，命被告依本判决之法律见解对原告作成决定，刘O红逾此部分之请求，为无理由，应予驳回。
七、本件事证已明确，两造其余主张及攻击防御方法，均与本件判决结果不生影响，爰不一一论驳。
八、本件原告之诉为一部有理由、一部无理由，依行政诉讼法第200条第4款、第104条，民事诉讼法第79条、第85条第1项前段，判决如主文。
中 华 民 国 112 年 10 月 26 日
审判长法 官 杨得君
法 官 周泰德
法 官 高维骏
一、上为正本系照原本作成。
二、如不服本判决，应于送达后20日内，向本院高等行政诉讼庭提出上诉状，其未表明上诉理由者，应于提出上诉后20日内补提理由书；如于本判决宣示或公告后送达前提起上诉者，应于判决送达后20日内补提上诉理由书（均须按他造人数附缮本）。
三、上诉未表明上诉理由且未于前述20日内补提上诉理由书者，迳以裁定驳回。
四、上诉时应委任律师为诉讼代理人，并提出委任书（行政诉讼法第49条之1第1项第3款）。