京華城容積獎勵：本質是規範密度認定，或許可以被質疑合法性不足，但不能證明存在「明知違法仍故意為之」，因爲法律授權是否足夠並非定論，這是法律解釋問題
一、法律有授權，但授權不明確，行政機關的可為範圍
若法律雖有授權，但授權範圍不明確，行政機關原則上僅能就細節性、技術性事項作補充規範，不得創設新的義務或限制人民權利。涉及限制基本權或重大事項時，必須有具體明確的法律授權，否則行政行為將違反「法律保留原則」與「授權明確性原則」。
1、相關原則
（1）依法行政原則 行政行為必須有法律依據，不能逾越或違背法律。
（2）法律保留原則 涉及人民基本權利之限制或重大公共利益事項，必須由法律明文規定，或由法律具體授權。
（3）授權明確性原則 若法律授權不明確，行政機關不得藉由命令或行政規則擴張解釋，否則違反民主正當性。
2、法規命令的區分
（1）具體授權命令。法律明確規定目的、內容、範圍，行政機關可依授權訂定命令，效力接近法律，但不得逾越母法。
（2）概括授權命令。法律僅籠統授權，行政機關僅能就母法執行所需之細節性、技術性事項規範，不得增加法律所無之限制或義務。
3、實務見解
（1）司法院釋字第 394 號：概括授權僅能補充細節，不得逾越母法。
（2）司法院釋字第 443 號：依「規範密度理論」，限制人民權利之程度愈高，法律授權須愈具體明確。
（3）法務部函釋（112 年 11 月 16 日）：若屬概括授權，行政命令僅能規範執行母法的細節與技術性事項，不得創設新義務或限制。
4、結論
若法律授權範圍不明確，行政機關僅能處理執行上的細節與技術性規範，不得創設新的限制人民權利或重大義務，必須回歸立法機關補充或修正法律，否則行政作為將有違憲或違法之虞。
二、京華城案正好凸顯了「授權是否明確」的爭議
核心問題在於：都市計畫法並未明文規定「容積獎勵」制度，地方政府卻透過細部計畫的「土地使用分區管制要點」創設並核給容積獎勵。檢方認為這屬於欠缺明確法律授權，市府卻主張都市計畫法第 39 條等條文已提供足夠授權。這正是「授權範圍不明確，行政是否可為」的典型案例。
1、案件背景
（1）京華城容積率：
基準容積率：京華城基地屬第三種商業區，基準容積率為 560%。
容積移轉：依《都市計畫容積移轉實施辦法》，可移入上限為基準容積的 30% → 約 168%。
容積獎勵：台北市府核准「韌性城市、智慧城市、宜居城市」等名目，給予 20%（約112%）。
合計：560% + 168% + 112% = 840%
（2）爭議點：
① 檢方立場：京華城並非都市更新案，卻「準用」《都市更新建築容積獎勵辦法》，屬於無法源依據。指控市府官員與財團勾結，違反《貪污治罪條例》圖利罪，涉不法利益逾 121億元。
② 辯方立場：主張依《都市計畫法》第24條，細部計畫可自訂容積獎勵條件，並「準用」都更獎勵辦法。認為程序合法，且市府都委會審議通過，屬行政裁量範圍
2、法律爭點具體分析
（1）是否有法律授權？檢方立場：都市計畫法未明文「容積獎勵」，欠缺法律保留基礎，行政命令不得創設。辯方立場：都市計畫法第 39 條、自治條例第 25 條已授權地方政府在細部計畫中訂定容積獎勵。
（2）準用都更辦法是否合法？檢方立場：京華城非都市更新案，卻準用「都市更新建築容積獎勵辦法」，屬違法。辯方立場：準用僅限於執行機制（如保證金、協議書），非直接引入都更容積獎勵，仍屬合法技術性補充。
（3）授權明確性？檢方立場：涉及重大財產利益（約新台幣 400 億元），應有具體明確法律授權。辯方立場：容積獎勵制度已行之有年，屬於都市計畫細部規範範疇，法律授權密度足夠。
3、京華城容積獎勵相關法源依據整理
（1）憲法層級：《憲法》第23條（比例原則），限制人民財產權須有法律依據，並符合比例原則。這涉及是否逾越授權、圖利特定財團問題。
（2）母法：《都市計畫法》第23條、第24條。第23條，細部計畫由地方政府核定；第24條，細部計畫得規定土地使用、容積率等。北市府主張依此授權，細部計畫可訂定容積獎勵。
（3）子法：《都市計畫法施行細則》第34條之2、第34條之3（2012、2014修正）。第34條之2，非都更案可因綠建築、耐震、智慧建築、綠能等取得容積獎勵；第34條之3，一般性容積獎勵上限20%。京華城案獲得20%獎勵，市府稱依此規範。
（4）專法：《都市更新條例》及《都市更新建築容積獎勵辦法》。規範更新事業可獲容積獎勵包含綠建築、耐震、公益設施等項目。京華城並非都更案，但細部計畫明文「準用」該辦法，引發爭議。
（5）地方自治：《臺北市都市計畫施行自治條例》第25條。細部計畫可規定容積率、使用強度。北市府依此主張都委會有權審議並給予獎勵。
（6）個案計畫：《臺北市松山區西松段三小段156地號第三種商業區（特）土地使用分區管制規定細部計畫案》（2020年公告。明定「綠建築、智慧建築、耐震設計等獎勵容積，準用《都市更新建築容積獎勵辦法》規定辦理」。京華城案直接依此取得20%獎勵。
（7）監察機關意見：監察院糾正文（2016年）。指北市府對京華城容積率計算不明確，要求釐清。這促使市府後續以「560%基準+移轉+獎勵」模式處理。
所涉及的法律問題：
① 授權是否明確？支持方：依《都市計畫法》第24條，細部計畫可自訂容積獎勵，並準用都更辦法。反對方：都更獎勵僅限於《都市更新條例》範圍，非更新案不得準用。
② 20%上限的適用。市府方：內政部2013年已明定「一般性容積獎勵不得超過20%」；檢方：京華城案正好核給20%，但是否符合「非都更案五項公益條件」仍有爭議。
③ 程序正當性。市府主張：經公開展覽、都委會審議通過，屬合法行政裁量。檢方質疑：細部計畫「準用」都更辦法，逾越授權，涉圖利。
4、與「授權不明確」問題的關聯
① 檢方觀點：京華城案正是「授權不明確 → 行政逾越」的例子，因為都市計畫法沒有明文，市府卻創設重大權利義務。
② 學界與部分實務觀點：都市計畫法雖未明言「容積獎勵」，但第 39 條授權地方政府訂定細部計畫，已涵蓋此範圍；容積獎勵屬於「技術性細節」，非全然欠缺授權。
5、總結
京華城案確實涉及 授權是否明確 的核心爭議。若採嚴格「法律保留」立場，則市府行為可能逾越授權。若採「規範密度理論」與「都市計畫自治」立場，則可認為已有足夠授權。因此，京華城案正是「授權不明確 → 行政是否可為」的典型爭點案例，未來法院判決將成為重要指標。
三、近十年台灣容積獎勵爭議案件比較
（1）京華城（松山區）。
基準容積率：商三區 560%；
容積移轉：+30%（168%）；
容積獎勵：+20%（112%） → 總計 840%。
法源依據：《都市計畫法》第24條，《都市計畫法施行細則》第34條之2、3，細部計畫「準用」《都市更新建築容積獎勵辦法》。
程序正當性：經公開展覽、都委會審議通過。
公益性主張：市府稱促進「韌性、智慧、宜居城市」
爭議點：監察院調查認為「授權不明確 → 行政逾越」；市府則主張細部計畫授權足夠。
（2）大巨蛋（信義區）。
基準容積率，225%；
容積移轉：無；
容積獎勵：+190%（合計約 415%）。
法源依據：《都市計畫法》第24條，BOT契約附帶條件，都市設計審議決議。
程序正當性：經都委會、都審會審議。
公益性主張：市府主張為「重大公共建設」。
爭議點：監察院與學界批評「回饋不足、授權不明確」，但未撤銷；凸顯容積獎勵審查標準不透明。
（3）雙子星（台北車站特定專用區）。
基準容積率，560%；
容積移轉：無；
容積獎勵：+40%（合計約 600%）。
法源依據：《都市計畫法》第24條，特定專用區細部計畫，公開招商契約。
程序正當性：經公開招商、都委會審議。
公益性主張：市府主張帶動西區門戶計畫、TOD發展。
爭議點：招商過程多次流標、爭議，容積獎勵透明度不足。
（4）危老條例容積獎勵
爭議焦點：危老條例給予最高 40% 容積獎勵，是否違反比例原則。
法律依據：危老條例本身明文授權，但是否過度寬鬆、與都市計畫體系衝突。
實務見解：學界批評「獎勵過度、破壞都市計畫整體性」；但因有明文法律授權，較少涉及違憲疑慮。
（5）一般都市更新容積獎勵制度
爭議焦點：容積獎勵項目繁多，審查標準不一，疑淪為圖利工具。
法律依據：都市更新條例及相關子法有明文，但授權過於概括。
實務見解：學界研究指出多數案件不符公益性與合理性，建議檢討甚至廢除現行制度。
<分析與觀察>
京華城案：典型「授權不明確」爭議，檢方與監察院認為違法，市府則主張已有都市計畫法概括授權。
大巨蛋案：凸顯「容積獎勵審查標準不透明」，但因涉及 BOT 合約，法律爭點較複雜。
危老條例：有明文授權，但挑戰在於「比例原則」與「都市計畫整體性」。
都更容積獎勵制度：長期被批評為「授權過寬 → 行政任意」，學界建議回歸都市計畫法體系。
綜上所述，京華城案確實是「授權不明確」的典型案例，但放在近十年來看，它只是眾多容積獎勵爭議中的一環，整體問題在於台灣容積獎勵制度的授權基礎與審查標準長期不透明、不一致。
四、法律授權明確與否的判斷依據：規範密度理論
「規範密度理論」（Regelungsdichte-Theorie）是德國行政法學發展出的一個重要概念，用來判斷立法授權給行政機關時，法律本身需要規範到多「密」的程度。原則是：涉及人民基本權利或重大事項時，法律規範必須具體明確；若僅屬細節性、技術性事項，則法律可以較為概括授權，由行政命令補充。
以「規範密度理論」（Normdichte-Theorie）作為判斷法律授權是否明確的依據，已逐漸被臺灣學界與實務界所採納。
1、理論來源
出自德國聯邦憲法法院 1970 年代的判例，與「本質性理論」（Wesentlichkeitstheorie，重要性理論）密切相關。核心思想是立法者對於「本質性決定」必須親自規範，不能交由行政機關；但對於次要或技術性事項，可以授權行政補充。
2、判斷法律授權是否明確的三層次密度
（1）規範密度（Regelungsdichte）：指法律條文對於某一事項規範的具體、明確程度。
（2）高密度：涉及基本權限制、重大財產利益、刑罰、租稅（如警察搜索、行政罰），法律必須明確規範目的、手段、程序、對象等細節，行政不得任意補充。
（3）中密度：法律規定原則與目的，但細節留給命令或行政裁量，適用于技術性領域（如都市計畫、環境保護）。
（4）低密度：法律僅授權行政機關制定命令或執行措施，細節未明示，適用于非侵害性措施或高度技術性領域，也就是説，涉及高技術標準、程序細節、執行方式 → 法律可概括授權，行政命令得以補充。
3、與台灣實務的關聯
----司法院釋字第 443 號：明確引用「規範密度理論」，指出限制人民權利之程度愈高，法律授權須愈具體明確（規範密度要求：高）。
----司法院釋字第 613 號：涉及通訊監察，法院要求法律必須具體規範監察的要件、程序與範圍，不得僅以概括授權（規範密度要求：高）。
----釋字 725 號：都市更新條例強制實施是否違憲，涉及居住權、財產權，認為涉及重大財產權剝奪，法律規範須具體明確，不能僅交由行政裁量（規範密度要求：高）。
----釋字 741 號：健保藥價調整授權是否明確，涉及健康權、財產權（藥廠利益），因屬技術性、專業性事項，法律可概括授權，由行政補充（規範密度要求：低）。
分析與觀察
----高規範密度案例：涉及基本權核心（隱私、通訊、婚姻、財產權重大剝奪），大法官要求法律必須具體明確，不得僅以概括授權。
----低規範密度案例：涉及技術性、專業性事項（如藥價、行政細節），允許法律概括授權，由行政補充。
----都市計畫容積獎勵爭議（如京華城案）：爭點即在於「容積獎勵」是否屬重大財產利益，若是，則法律規範密度應高，不得僅以概括授權。
4、與其他理論的比較
（1）法律保留原則：涉及人民基本權利之限制，必須有法律依據。規範密度理論是其「強化版」，要求法律不僅存在，還要「夠明確」。
（2）本質性理論：重大事項必須由立法者決定。規範密度理論是其具體化，透過「密度高低」判斷何者屬重大事項。
（3）授權明確性原則：法律授權須具體明確，不得空白授權。規範密度理論提供「程度判斷」的工具。
總結：規範密度理論的核心精神是，法律規範的「密度」應與所涉權利的重要性成正比。權利影響愈大 → 法律規範必須愈明確。僅屬技術細節 → 法律可概括授權行政補充。
五、「容積獎勵（floor area ratio bonus, FAR bonus）規範密度的國際比較」
這部分在都市計畫與土地使用管制中屬於「誘因型規劃工具」，國際間確實存在差異，主要體現在：規範密度（regulatory density）、誘因方式、上限控制、透明性與公共利益連動機制。各個國家都允許地方政府在國家法律或上位計畫框架下，對「容積獎勵（floor area ratio bonus, density bonus）」進行操作。
1、容積獎勵規範密度的核心概念
基本容積率（Base FAR）：每個土地使用區給定的基準建築容積。
獎勵容積率（Bonus FAR）：透過達成公共政策目標（公共設施、社會住宅、綠建築等）所獲得的額外容積。
規範密度（Density of regulation）：指法律或規劃規範對獎勵容積的細緻程度與可操作性，包括：
明確性（是否具體列出誘因與比例）
上限性（是否有最高總容積限制）
彈性／談判空間（是否容許個案協商）
（1）美國
法律位階：各州分區授權法 + 地方 zoning ordinance；
規範密度：低中，中央／州只設授權，細節由地方自訂；
地方裁量空間：高，城市可設計不同獎勵方案
獎勵誘因：公共設施、平價住宅、TOD
代表案例：紐約市 Zoning Resolution：經典制度，若提供公共廣場（POPS）、文化設施或經濟適用房（inclusionary housing），即可獲得 FAR bonus。芝加哥、洛杉磯等城市也有 density bonus，用於促進公共住房或交通導向型開發（TOD）。
特徵：高度地方自治，各市可因地制宜，但必須符合法定 zoning framework。
（2）德國
法律位階：《建築法典 BauGB》 + Bebauungsplan（土地利用計畫）；
規範密度：高，聯邦規定明確框架，地方在計畫中具體化，規範嚴格；
地方裁量空間：低中，地方執行彈性有限，多與社會政策綁定；
獎勵誘因：社會住宅、綠地、永續環境
代表案例：柏林等地允許在社會住宅建設、提供綠地或基礎設施時給予額外開發密度。但「容積獎勵」較少用於商業利益，多與社會住宅政策或環境目標掛鉤。
特徵：容積彈性存在，但比美國嚴格，地方須遵守區域規劃與聯邦指導原則。
（3）日本
法律位階：《都市計畫法》《建築基準法》 + 地方都市計畫；
規範密度：中高，國家定基本容積率範圍，地方可在都市計畫下細化規定；
地方裁量空間：中等，須符合都市計畫大方向
獎勵誘因：公共設施、防災、都市景觀
代表案例：防災型容積獎勵，如提供防火建築或避難設施，可給予額外容積。公益設施型，如在東京，如果開發者提供公共廣場、通道或文化設施，地方可給予 FAR bonus。
特徵：地方政府有裁量，但必須符合都市計畫整體方針。
（4）新加坡
法律位階：《規劃法》 + 市區重建局（URA）指引；
規範密度：極高，中央統一規劃，細部獎勵規則由 URA 明定；
地方裁量空間：低，幾乎由中央把控
獎勵誘因：綠建築、公共空間、景觀
代表案例：Marina Bay：綠建築認證換 FAR bonus
（5）韓國
法律位階：《國土計劃及利用法》 + 各都市計畫；
規範密度：中高，中央定原則，地方在都市計畫下執行；
地方裁量空間：中等，地方有一定彈性
獎勵誘因：都市再開發、公共住宅
代表案例：首爾都市再開發計畫容積獎勵
（6）台灣台北市
法律位階：《都市計畫法》《都市更新條例》+ 北市自治規範；
規範密度：低中，誘因規定散見不同法規（危老條例、都更條例）
地方裁量空間：中高，透明度偏低，個案裁量空間大
獎勵誘因：公共設施捐獻、綠建築、歷史建築保存
代表案例：
特點：誘因規範分散於不同條例，缺乏統一法源依據；個案協商與行政裁量空間大，透明度與一致性不足；公共利益導向較模糊（部分獎勵偏向促進開發，而非社會性回饋）。
2、分析評論
（1）規範密度高的模式（如德國、新加坡）。明確列出誘因項目與獎勵比例。公共利益取向明確（社會住宅、綠建築、公共空間）。限制容積獎勵的「最高總容積率」，避免過度密度化。
（2）規範密度中等的模式（如東京）。有誘因清單，但仍保留個案裁量。公開透明程度不如紐約。著重於都市更新、公共空間，但執行一致性不足。
（3）規範密度低的模式（如台北）。誘因規範分散於不同條例，缺乏統一法源依據。個案協商與行政裁量空間大，透明度與一致性不足。公共利益導向較模糊（部分獎勵偏向促進開發，而非社會性回饋）。
總結：規範密度方面，台北市 ≈ 日本、韓國（中央框架下，地方細化），比美國嚴格，但比新加坡、德國鬆。地方裁量空間，台北市雖有規範，但實務上透過「審議會」或「個案協商」存在一定彈性，有時被批評缺乏透明性。實際上，都市計畫容積獎勵因涉及重大財產利益與都市發展秩序，規範密度理論上應屬「中等」，但台灣現行法制規範密度不足，正是京華城案等爭議的根源。
五、京華城容積獎勵屬於規範密度爭議案例，這是法律本身體系問題，而非「市長故意違法圖利」
因為「京華城容積獎勵」本質上就是一個規範密度審查的爭議案例，法律授權是否明確本來就存在高度爭議。這意味著，柯文哲市府的決策可以被質疑「合法性不足」，但要認定他「故意違法」則困難，因為主觀惡意與客觀違法之間仍有區隔。
1、規範密度理論的適用
① 高規範密度要求：容積獎勵涉及重大財產利益，理應有明確法律授權。
② 台灣現況：都市計畫法僅有概括授權，是否足以支撐容積獎勵，學界與實務見解分歧。
③ 這正是「法律爭議」而非「黑白分明的違法」。
2、故意違法 vs. 爭議解釋
① 故意違法：須證明行為人明知違法仍故意為之。
② 爭議解釋：若法律本身存在模糊空間，行政機關依其理解作決策，即使最後被認定違法，也難以推論主觀故意。
③ 京華城案的核心爭點在於「授權是否明確」，這是法律解釋問題，而非單純的違法行為。
3、實務案例對照
① 釋字 725 號（都市更新強制實施案）：大法官認為法律授權不足，但並未指控行政機關「故意違法」，而是要求立法補正。
② 京華城案：同樣可能被定位為「授權不足 → 法律體系問題」，而非「市長故意圖利」。
4、京華城案之司法攻防論點
（1）授權明確性
① 檢方主張：《都市計畫法》並無明文「容積獎勵」，僅有概括授權。市府卻準用《都市更新建築容積獎勵辦法》，屬於逾越授權、於法無據。涉及數百億元利益，應屬「高規範密度」事項，必須有具體法律依據。
② 辯方主張：《都市計畫法》第 39 條、第 24 條等已授權地方政府透過細部計畫調整容積。容積獎勵屬於都市計畫細部規範，並非完全欠缺授權。國際上（日本、德國、美國）皆允許地方在法定框架下操作容積獎勵。
（2）故意違法（圖利罪）
① 檢方主張：柯文哲明知京華城非都更案，卻仍核准比照都更的容積獎勵，屬「明知違法仍圖利」。結果導向：即使無收賄，只要造成特定廠商獲取不當利益，即構成圖利。
② 辯方主張：圖利罪須證明「明知違法」與「意圖圖利」。市府審議程序有專業單位把關，柯文哲不可能逐一掌握細節，更遑論「明知」。柯並無收受賄款或對價關係，欠缺主觀故意。
（3）程序正當性
① 檢方主張：市府在審查過程中，對於是否適用都更容積獎勵規範，缺乏透明與一致性。監察院調查報告亦指出「於法無據」。
② 辯方主張：案件經過都委會審議、公展、公告，程序合法。柯文哲自公展後未再過問細節，僅依程序蓋章，並無干預審查內容。
（4）社會觀感
① 檢方主張：涉及巨額利益輸送，社會觀感不佳，檢方必須追訴。
② 辯方主張：此案本質是「授權不明確」的法律爭議，不應上升為刑責。若認定違法，應由立法補正，而非追訴市長個人。
5、總結
京華城案的本質是「授權是否明確」的法律爭議，而非單純的違法行為。司法攻防上，檢方鎖定「授權不足 → 故意圖利」，而辯方則主張「授權爭議 → 無主觀故意」，這正是規範密度理論下的典型案例：法律模糊導致行政決策空間過大。柯文哲市府的決策或許存在「合法性不足」，但要認定其「故意違法」則缺乏堅實基礎。
模擬「若大法官審查京華城案，可能如何套用規範密度理論」的推演分析
若大法官真的審查「京華城案」，依「規範密度理論」推演，可能出現三種結論：（1）合憲肯認、（2）違憲宣告、（3）限縮適用。以下我模擬三種路徑。
一、合憲肯認
核心理由：大法官認為《都市計畫法》第 39 條等條文已提供足夠授權，容積獎勵屬於「都市計畫細部規範」，雖涉及財產利益，但仍屬行政裁量範圍。
結論：合憲，市府核給容積獎勵合法。
後果：容積獎勵制度繼續存在，但要求行政程序更透明。
採「合憲」路徑：大法官會強調地方自治與都市計畫專業性，認為法律已授權地方政府透過細部計畫調整容積。
二、違憲宣告
核心理由：大法官認為容積獎勵涉及重大財產利益（數百億元），屬「高規範密度」事項，法律授權不足，僅以概括授權不符「法律保留」與「授權明確性」。
結論：違憲，現行都市計畫法不足以支撐容積獎勵。
後果：立法院須修法，明文規範容積獎勵制度；既有案件可能撤銷或失效。
採「違憲」路徑：大法官會比照釋字 725 號（都市更新強制實施案），認定容積獎勵屬重大財產利益，必須有明確法律規範。
三、限縮適用
核心理由：大法官認為都市計畫法雖有授權，但僅能涵蓋「細節性、技術性」獎勵（如綠建築、耐震設計），不得創設大幅度容積獎勵。
結論：部分合憲、部分違憲，僅限於小幅度、公益性明確的獎勵。
後果：京華城案因涉及大幅度容積率（560%→840%），可能被認定逾越授權而無效。
採「限縮適用」路徑：大法官可能折衷，承認部分容積獎勵（如綠建築）可由行政補充，但大幅度獎勵必須回歸立法明文。
四、總結
最嚴格立場：違憲 → 要求立法明文規範容積獎勵。最寬鬆立場：合憲 → 視為都市計畫細部規範，行政可為。折衷立場：限縮適用 → 小幅度、公益性獎勵可行，大幅度獎勵違憲。