如不下決心改革，“完全執政”遲早出事！憲政崩解，五權分而不立，制衡機制失靈
「五權分而不立的危機--完全執政下的憲政崩解」這句話精準概括了當前政黨完全掌握行政與立法權時，台灣憲政體制面臨的深層問題。名義上的五權分立，在政黨集中權力之下，容易淪為形式，而無法實現原本的制衡與責任政治功能。
一、「完全執政」的結構危機：政黨憲政的集中化
在台灣（採總統制或半總統制的國家），所謂「完全執政」通常指的是：
行政權（總統、行政院）與立法權（立法院）同時由同一政黨控制。這種情況下，政黨的黨紀與內部權力運作往往凌駕於憲法設計的權力分立原則。也就是說：行政權不再受立法監督（因為立法院變成行政部門的延伸）。立法權喪失辯論與制衡功能。
司法、考試、監察等機關的提名與人事權，由總統或行政院提名，被政治性支配。結果就是：「五權分而不立」——名義上分權，實質上是一黨主導的權力集中。
二、「五權分立」的制度原理在完全執政下的瓦解
孫文設計的五權憲法本意是：行政、立法、司法、考試、監察互相制衡、相輔而行。
但在完全執政下：
行政權透過預算、任命與政務委員會議滲透立法。考試權與監察權由總統提名、立法院同意——變成黨意下的人事機構。司法權透過大法官提名權、司法院正副院長任命，也被政治化。
換言之，「五權分立」淪為五權合流於政黨意志之下。
三、完全執政下的「制度失衡」與「權責失對稱」
完全執政有兩個特徵：
責任集中——民意可以清楚追責；權力過度集中——制衡機制失效，導致濫權風險。
這在政治倫理上就會形成「責任政治的假象」：
當執政錯誤時，政黨可以以「體制問題」或「繼承前朝」推卸；當政策失靈時，監督機構因同黨關係而噤聲；民意制衡機制（如公投、媒體、司法）反而成為緩衝政治壓力的「象徵性舞台」。
綜上所述，在完全執政下，一個政黨同時掌握行政與立法權，並透過人事提名、黨紀，影響司法、考試、監察等憲法機關運作。這種現象帶來三大挑戰：
（1）立法制衡失效：立法院淪為執政黨延伸，質詢、監督功能被削弱，政策錯誤難以被即時糾正。
（2）憲法機關政治化：考試權、監察權、司法權的人事提名受黨派影響，導致機關失去獨立性與公信力。
（3）責任政治的假象：權力集中易導致濫權，但民眾難以追責，制衡機制名存實亡，形成制度性失衡。
四、制度對策與改革方向
完全執政下的憲政危機提醒我們：形式上的分權不足以保障憲政正義，真正的五權分立，必須落實制度制衡、機關獨立、民意參與。否則，「分而不立」將成為制度運作的長期隱憂。
完全執政並非必然導致憲政崩壞，但若缺乏制度性制衡，將不可避免地滑向「黨意高於憲法」的局面。為避免完全執政造成憲政崩解，可考慮以下改革方向：
1、防止政黨壟斷提名與人事權
問題說明：台灣的司法院正副院長、大法官、考試院、監察院人事提名權皆由總統掌握，並由同黨立委主導的立法院同意。結果是「總統—黨團—機關」的人事閉環，使獨立機關淪為政治附庸。
改革方向：
（1）設立「國家人事提名審查委員會」
組成：學者、退休法官、前監察委員、民間代表共15人，任期錯開。
功能：審查總統提名名單，具「否決建議權」與「公開聽證權」。
依據：借鑑德國「聯邦法官選任委員會」及韓國「憲法法院人事建議委員會」。
（2）建立「跨黨派同意門檻」制度
大法官、監察委員、考試委員等同意權需達在場立委2/3同意，並至少含反對黨票數10%以上。
目的：防止單一黨團以多數強行通過提名。
（3）增設「提名理由書與資格審查報告公開制度」
所有提名人須附「專業資格報告」、「政黨關係揭露表」及「利益衝突聲明書」。審查會議須全程錄影、上網公開。
2、強化立法監督與少數黨權利保障
問題說明：完全執政下，立法院議事流程常被黨團紀律控制，行政院院長、部會首長的質詢多淪為形式。
改革方向：
（1）建立「強制答覆制度」（Ministerial Accountability Act）
行政院院長與部會首長對立法院書面質詢，須於30日內正式回覆，否則視為「拒絕監督」，立法院得提案糾正或懲戒。比照英國、加拿大「Question Time」模式。
（2）保障少數黨議事權與提案權
修訂《立法院職權行使法》：少數黨可要求設立「少數黨議程日」，每會期保留至少三次議事時段供非執政黨提案。引入「跨黨派聽證」制度，重要法案須舉行至少一次跨黨派專家公聽會。
（3）建立「立法院政策審查局」
由非黨派專業幕僚組成，負責審查行政法案合憲性、預算效益、法律一致性，並提交政策影響報告（Regulatory Impact Report）。模仿美國國會預算處（CBO）與德國聯邦議會科學服務部（Wissenschaftliche Dienste）。
3、恢復憲法機關的實質獨立性與制衡功能
問題說明：考試院與監察院長期被視為「閒置機關」或「人事安置所」，實際功能因政治化而弱化。
改革方向：
（1）監察權功能重構
轉型為「國會監察署」（Parliamentary Ombudsman Office），直屬立法院，負責調查行政失職與預算執行瑕疵。保留彈劾權，但改由跨黨派監察委員會行使。
（2）考試權功能現代化
將「公務人員選任」改由獨立的「國家人力資源委員會」負責，並採公開遴選制。考試院改名「公職制度委員會」，職能限於制度規劃與倫理監督。
（3）大法官與憲法法院制衡強化
建立「憲法法院判決後評估制度」：每年由立法院憲政事務委員會對重大判決進行政策回饋報告。建立「判決錯誤補救程序」或「釋憲再審程序」草案（可由憲法訴訟法增訂）。
4、擴充民意制衡與社會參與機制
問題說明：當政黨掌握行政與立法權，傳統代議制監督失靈時，應以「公民制衡」作為外部防線。
改革方向：
（1）建立「公民評議會制度」（Citizen Review Panels）
每年隨機抽選代表性公民組成，針對特定政策（如司法改革、預算分配）提出評議報告。政府機關須於三個月內公開回應。
（2）強化「諮詢性公投」制度
新增「政策性公投」類型，屬非拘束性但具政治建議效力。每年固定舉行一次「公投聽證會」，彙整民意建議送行政院。
（3）設立「國家監督資訊公開平台」
所有行政預算、監察報告、憲法判決執行情況，統一上網公開並供民間評比。公民團體可申請「監督登錄資格」，獲得制度化參與空間。
5、配套與過渡期設計
立法層面： 應同步修正《憲法增修條文》、《立法院職權行使法》、《考試院組織法》、《監察法》。
行政層面： 行政院設立「憲政監督改革推動委員會」，負責整合制度設計。
過渡期： 自修法公布起三年內分階段實施，逐步轉移人事權與審查職能。
《五權分立與政黨制衡改革條例草案》
第一章 總則
第1條（立法目的）
為防止完全執政下權力過度集中，確保五權憲政體制之實質分立與制衡，保障立法監督、司法獨立及民意參與，特制定本條例。
第2條（基本原則）
本條例依據憲法及憲法增修條文之精神，以「權力分立、機關獨立、民意制衡」為原則，確保各憲政機關不受政黨支配或干預。
第3條（適用範圍）
本條例所稱憲政機關，包括行政院、立法院、司法院、考試院及監察院，以及其他依法行使國家權力之獨立機關。
第二章 人事提名與任命制度改革
第4條（設立國家人事提名審查委員會）
一、設立「國家人事提名審查委員會」（以下簡稱審查會），隸屬於立法院，為常設機關。
二、審查會置委員十五人，由下列方式組成：
（一）學術界代表五人。
（二）退休法官或檢察官三人。
（三）前監察委員或考試委員二人。
（四）公民團體代表三人。
（五）前高階行政官或專業領域代表二人。
三、委員任期六年，任期錯開，每三年改選三分之一。
四、審查會就總統提名之人選進行資格審查，得舉行公開聽證會並作成審查報告。
第5條（否決建議權與公開聽證）
一、審查會得以全體委員三分之二以上決議，對總統提名名單提出否決建議。
二、否決建議不具法律拘束力，但立法院同意程序應附審查報告說明理由。
三、所有提名人應提交資格報告及利益衝突揭露表，審查過程應全程公開並錄影存檔。
第6條（跨黨派同意門檻）
立法院審議下列人事案時，須經全體立法委員三分之二以上出席，且在場委員三分之二以上同意，並包含反對黨席次十分之一以上之同意：
（一）司法院正副院長及大法官。
（二）監察院正副院長及監察委員。
（三）考試院正副院長及考試委員。
（四）其他憲法或法律規定由總統提名之重要職務。
第三章 立法監督與少數黨保障
第7條（強制答覆制度）
行政院院長及各部會首長對立法院質詢或書面詢問，應於三十日內以書面正式答覆；逾期未答覆者，立法院得以決議要求行政院書面道歉並追究相關政治責任。
第8條（少數黨議程保障）
立法院應於每會期保留至少三個議事日，作為少數黨議案討論時段；執政黨不得以議事多數或黨團協商方式剝奪該權利。
第9條（立法院政策審查局）
一、立法院設「政策審查局」，負責審查行政法案、預算案及政策計畫之憲法一致性、預算效益及社會影響。
二、政策審查局應獨立運作，不受黨團指揮，局長經跨黨派推薦並經立法院三分之二同意任命。
三、其評估報告應於法案審查前公開發布，供立法參考。
第四章 憲法機關功能重構
第10條（監察權轉型）
監察院改組為「國會監察署」，隸屬立法院，負責調查行政機關之違法或失職行為，並對行政首長提出糾正或建議報告。
第11條（彈劾與調查程序）
國會監察署得依職權或立法院委託進行調查；其彈劾提案須經委員會三分之二同意，並移送憲法法院審理。
第12條（考試院轉型）
考試院改為「公職制度委員會」，專責公務人員制度規劃、倫理規範及職能評鑑，並建立公開遴選與績效考核制度。
第13條（憲法法院判決後評估制度）
立法院設立「憲政事務委員會」，每年就重大憲法法院判決進行政策評估並提出執行建議，報告結果須公開發布。
第五章 公民制衡與社會參與
第14條（公民評議會）
一、行政院及立法院每年應召開至少兩次「公民評議會」，由隨機抽選之公民代表組成。
二、公民評議會就重要政策（含司法、預算、環境、財政等）進行評議，提出書面意見書。
三、受評議機關須於三個月內公開回應，並列入次年度施政報告。
第15條（諮詢性公投）
公民得就重要政策議題提出諮詢性公投，其結果不具法律拘束力，但行政院應於六十日內提出回應報告並公開說明採納情形。
第16條（國家監督資訊公開平台）
行政院應建置「國家監督資訊公開平台」，集中公開預算執行情形、監察報告、憲法判決執行進度及公民評議成果，並開放民間團體依規申請監督登錄資格。
第六章 附則
第17條（修法配套）
政府應於本條例施行後一年內，檢討並修正《立法院職權行使法》、《考試院組織法》、《監察法》及相關法律，以配合本條例之施行。
第18條（施行期程）
本條例自公布後三年內分階段施行。
第一階段：設立審查會及政策審查局；
第二階段：監察署與公職制度委員會改組；
第三階段：全面實施公民評議會與資訊公開平台制度。
國際比較和借鑒
此草案設計原則參考德國《聯邦法官選任法》、韓國《憲法法院法》、英國《Ministerial Code》與瑞典《Ombudsman Act》制度，確保比較法基礎完備。
一、人事提名與同意程序
（1）台灣：總統提名司法院大法官、司法院長、考試、監察等高階人事，送立法院（或過去監察院）同意；實務常出現「黨團投票」化、政治對峙導致缺額或阻擋。
（2）德國：聯邦憲法法院（Bundesverfassungsgericht）法規定：法官由聯邦議院（Bundestag）與聯邦參議院（Bundesrat）選任，多數採2/3超過多數或專門委員會協商分配，選任需跨黨共識以避免單黨壟斷。部分司法人事也透過選舉委員會（Richterwahlausschuss）處理。
（3）韓國：憲法法院9名大法官皆由總統任命，但提名來源分散：三名由國會（National Assembly）選出候選人、三名由最高法院長（Chief Justice）提名、剩餘三名直接由總統提名；任命須由總統正式任命。此分配設計為多元提名來源以降低單一機關壟斷。
（4）英國：英國國家沒有書面憲法式的「大法官」任命模式，但重要獨立職位（例如公職督察、法官）多由議會委任程序或公開遴選並有議會審查；內閣部長與首相任命受「Ministerial Code」與議會問責（Parliamentary Questions）制約。獨立職位（如 Ombudsman）之任命程序現以議會領導的招聘／推薦小組為主。
二、跨黨派門檻 / 否決與審查權
（1）台灣：現行同意權與審查程序容易被黨團紀律主導。缺乏制度化的「獨立否決建議」或超黨派任命機制。
（2）德國：德國案例常要求大多數超過簡單多數（例如2/3）或由不同層級（Bundestag vs Bundesrat）共同決定，造成實質上需跨黨協商才能通過，降低純多數黨單方面任命。選任委員會也能對候選人進行技術性審查。
（3）韓囯：分配提名來源（國會、法院長、總統），這種分散提名權本身即為一種跨權力制衡；但實務上若國會或總統阻撓，仍可能出現空缺與法庭運作困境（近年即有相關爭議）。
（4）英國：對於某些重要官員採議會主導的招聘小組 + Crown/行政正式任命流程，且部分任命需議會委員會核查（雖非一致性超多數門檻，但有公開遴選與議會審視）。此外，某些高位任命若涉及司法獨立，會由跨部門或跨黨推薦小組審核。
三、立法監督（問責、專業審查）
（1）台灣：立法院質詢與預算審查存在制度，但在完全執政情境下易淪為黨團表演或被快速協商通過；缺乏獨立立法側政策/預算影響評估機構。
（2）德國：國會有完善的**研究服務（Wissenschaftliche Dienste）**與技術評估辦公室（TAB）為立法提供獨立分析，幫助議員在技術層面監督行政，降低執政資訊優勢。
（3）韓國：在地方與中央有較成熟的參與式預算 / 公民參與機制（例如首爾的 Participatory Budgeting），立法審查也日益強化，但中央層級仍面臨資訊與政治優勢問題。
（4）英國：議會有成熟的Question Time（口頭質詢）與書面質詢體系，是對行政問責的日常工具；同時 House of Commons Library／議會研究服務提供獨立政策分析，支援議員監督。英國亦以委員會調查（Select Committees）聞名，具有傳召證人與報告權力。
四、監察／審計／申訴（Ombudsman）機制
（1）台灣：監察院是憲政監察機關，但功能與定位常被討論（有人主張改制、有人強調其獨立功能）。近年監察院與立法、行政間的互動仍受政治牽動。
（2）德國有聯邦審計署（Bundesrechnungshof）負責財務監督，且國會設有專門機構（如TAB、Wissenschaftliche Dienste）提供技術監督；部分監督功能由獨立機構或法院履行。
（3）韓國有獨立審計／監督機構（Board of Audit and Inspection，審計院）與地方政府監察機制；此外，參與式與民眾投訴渠道在地方治理較活躍。
（4）英國的 Parliamentary and Health Service Ombudsman（PHSO）為議會層級設置的 Ombudsman，對政府行政及醫療投訴受理，任命與運作受到議會主導的招聘流程與公開監督。任命過程常由議會主導的選拔程序產生。
五、公民參與 / 隨機代表式 deliberation（公民評議）
（1）台灣：有推動公投與諮詢性工具的討論，但常以代議制或公投為主；缺乏制度化常設之公民評議會或常態性參與機制。
（2）德國近年以全國性或地方性公民評議會（Bürgerrat / citizens' assemblies）為示範（如氣候公民議會），政府／議會會就建議做回應或納入審議程序。
（3）韓國在地方（尤其首爾）有成熟的參與式預算與公民討論機制；中央層亦有採用公民代表或諮詢平台的案例，但仍以地方實踐為主。
（4）英國曾委託多次公民議會（如Climate Assembly UK），議會委員會通常承諾對結果作出回應並用於後續立法／監督工作，形成「公民建議 → 議會回應」的制度化路徑。
六、資訊公開與獨立政策分析（平台化）
（1）台灣：政府與立法資訊公開程度不一，缺單一整合平台供民間、媒體與公民監督所有預算、監察與憲法機關執行情況（可改善空間）。
（2）德國議會行政有完善研究與公開報告機制，技術評估（TAB）與研究服務會發布研究，支持議員與公眾監督。國家在大型政策（如氣候）亦會公開公民議會資料。
（3）韓國在預算參與與地方資訊透明上有值得學習的地方（首爾PB的制度化），但中央層級仍需整合資訊平台。
（4）英國的議會研究服務（Commons Library）、委員會報告與政府公開資料常被整合成可檢索的公開資料庫；Question Time、委員會聽證也常作為資訊揭露的机制。
各國對台灣改革的「可借鏡要點」（具體、可立法/行政化的建議）
（1）分散提名來源 → 法定化以避免單一主體壟斷（借鏡：韓國）
作法：大法官/司法院首長的人事提名，法定化「三方提名來源」或設立由立法院、司法院代表與獨立學界共同提名之混合機制，減少總統一手提名的權力密集。
（2）跨黨派同意門檻 + 審查會制衡（否決建議權）（借鏡：德國的超多數要求與提名委員會精神）
作法：立法規定重要憲政職位須達到超過簡單多數（例如2/3）或含一定比例非執政黨同意，並設國家人事提名審查委員會（具公開聽證、否決建議權）。
（3）建立常設／獨立的立法研究與政策審查單位（借鏡：德國 Bundestag Research Services、TAB；英國 Commons Library）
作法：在立法院內法制化「政策審查局/研究處」，提供憲法一致性、預算影響、政策效益報告，要求在法案二讀/三讀前公開並作為審查依據。
（4）重構監察功能為議會鏈結的常設監督機關（或 Ombudsman 式運作）（借鏡：英國 PHSO、德國審計體系）
作法：將監察院功能部分改制為直屬立法院的「國會監察署」或明確建立議會主導的 Ombudsman（獨立受理行政與民眾申訴），並明定調查／糾正程序與公開回應時限。
（5）制度化公民評議與參與（非拘束性諮詢）（借鏡：UK Climate Assembly、Germany Bürgerrat、Seoul PB）
作法：法定每年度或在重大政策（司法改革、預算、憲政重大議題）設立隨機代表式公民評議會，並要求行政/立法在限定期限內回應（例如三個月內公開回應並說明採納與否理由）。
（6）資訊公開平台（集中化）（借鏡：英國與德國議會公報與研究報告公開制度）
作法：建立「國家監督資訊公開平台」，集中上傳：人事提名資料、審查會報告、憲法法院判決執行情況、監察／審計報告、政策審查局分析、以及公民評議會資料，並允許民間團體申請監督登錄。