「行政院長」對立法院三讀通過之法案無實質選擇不副署權力——從《財政收支劃分法》不副署事件論台湾憲政權力分立與副署制度之定位
2025年12月，行政院院長卓榮泰宣布對立法院三讀通過之《財政收支劃分法》再修正案不予副署，使憲法第37條所規定之「副署」制度，首次以高度具體且直接的方式成為行政權與立法權衝突的核心。此一事件表面上涉及中央與地方財政分配，實質上卻涉及總統公布法律之義務、行政院對立法院之覆議權、行政院院長之副署權、憲法法庭之違憲審查權，以及不信任制度所形成的政治責任鏈。
本文以憲法規範體系解釋、權力分立、責任政治與比較憲法為主要研究方法，重新檢視行政院院長是否具有拒絕副署的權限。本文不採取「行政院院長在任何情況下均不得拒絕副署」的過度絕對命題，而主張應區分「副署權」、「不副署之暫時性憲政防衛」與「一般性、終局性法律否決權」三者。行政院院長固然不是無條件的橡皮圖章，副署亦具有實質的政治責任與憲法忠誠功能；然而，副署權不得因此被擴張為對立法院三讀通過法律之一般性、永久性、終局性否決權。
尤其在行政院已依法提出覆議，而立法院依憲法增修條文第3條維持原案後，憲法所使用之「應即接受」具有重要規範意義。若行政院院長仍可透過拒絕副署阻止法律公布，其制度效果即等同於在覆議之外再創設第二次否決權，將使覆議制度的終局性受到侵蝕，並可能架空憲法第72條總統之公布法律義務。
本文進一步指出，2025年事件發生時，行政院曾以憲法法庭運作受阻作為其憲政防衛論的重要背景；但2025年12月19日憲法法庭作成114年憲判字第1號判決後，相關《憲法訴訟法》修正規定失其效力，憲法審查機制重新運作。因此，2025年事件所具有的「司法救濟暫時不足」背景，不能被直接轉化為2026年以後行政院院長得享有一般性不副署權的永久依據。
本文最後提出「政治協商—覆議—憲法審查—政治責任」四層憲政防線，並主張：副署是責任，不是否決；是制衡，不是凌駕。若極端情形下承認暫時性不副署的憲法空間，亦應以重大且明顯違憲、立即且難以回復之憲政危害、其他救濟途徑確實不足、比例原則、暫時性及政治責任等條件嚴格限制之。
關鍵詞：副署權、不副署、覆議、應即接受、權力分立、責任政治、財政收支劃分法、憲法法庭、半總統制
壹、憲政衝突的爆發與研究問題
一、2025年《財政收支劃分法》不副署事件的制度意義
2025年年底發生的《財政收支劃分法》再修正案不副署事件，將原本長期停留在憲法學理層次的副署問題，轉化為現實政治中的制度性衝突。行政院先對立法院通過的修法提出覆議，在覆議未改變立法院決定後，行政院院長進一步宣布不予副署。行政院所提出的理由包括權力分立、民主程序及國家財政與發展所可能受到的重大影響。
此一事件之真正重要性，並不在於《財政收支劃分法》的財政政策內容本身，而在於一個更根本的憲法問題：行政院院長能否在覆議程序已經失敗後，再以憲法第37條之副署制度阻止法律公布？如果答案為肯定，行政院院長所取得的究竟只是責任性裁量，還是一項憲法所未明文規定的終局法律否決權？
二、研究問題
1.第一，憲法第37條的副署究竟是形式程序、責任政治機制，或具有實質審查內容？
2.第二，「須經副署」能否直接推導出行政院院長具有自由拒絕副署的權力？
3.第三，覆議失敗後，憲法增修條文第3條所稱「應即接受」究竟具有何種規範效力？
4.第四，若承認不副署具有一定憲法空間，其範圍如何避免轉化為第二次覆議或終局法律否決？
5.第五，2025年事件所處的憲法法庭運作障礙，是否足以構成不副署的特殊正當化事由？2025年12月19日憲法法庭114年憲判字第1號判決後，這一問題又應如何重新評價？
三、核心命題
本文之核心命題並非「行政院院長任何情況下均不得拒絕副署」，而是較為精確的命題：行政院院長享有憲法第37條所定之副署權及一定程度的責任判斷空間，但該權力原則上不得被解釋為對立法院三讀通過且已完成覆議程序之法律，享有一般性、永久性或終局性否決權。
換言之，副署不是毫無內容的形式簽名；但副署也不是行政院院長的第二次覆議。只有在此一區分下，才能同時維持行政院的憲政責任與立法院的立法權。
貳、副署制度之歷史、理論與憲政功能
一、副署制度的歷史來源
副署制度源自君主立憲與責任內閣政治的歷史發展。其核心背景在於國家元首與政治責任之分離：元首的國家行為需要由實際掌握行政權的政府首長或主管部長共同簽署，使政治責任落在可由國會追究之政府成員身上。從此觀點而言，副署首先是一項「責任連結機制」，而非純粹的行政程序。
然而，我國憲政體制經歷多次修憲後，總統由人民直接選舉產生，行政院院長則由總統任命並對立法院負責。因此，我國副署制度不能直接套用典型內閣制國家之理論。尤其總統本身具有民主正當性，行政院院長的副署既具有責任政治功能，也同時存在總統與行政院之間的憲政協調問題。
二、形式簽名、責任副署與實質否決的三層區分
概念 法律性質 本文評價
形式簽名 僅為文書完成程序，不具有實質判斷內容 過度弱化副署制度，不足以解釋憲法第37條
責任副署 行政院對總統國家行為承擔政治與行政責任 最符合我國責任政治與權力分立之體系
實質否決 行政院院長得以個人或行政院意思永久阻止法律公布 原則上無憲法明文依據，不應作一般性解釋
三、比較法觀察：德國與法國的制度啟示
德國基本法第58條要求聯邦總統的命令與處分原則上須經聯邦總理或主管聯邦部長副署；第82條則涉及法律公布。德國制度所呈現的重要區分是：副署制度與法律之憲法審查、公布程序並非可以任意互相轉化。
法國第五共和憲法第10條規定總統應於國會最終通過法律後一定期間內公布；第13條另涉及總統對政府條例命令的簽署。法國制度顯示，國家元首與政府首長之間即使存在政治衝突，也不宜直接將對行政內部行為的簽署權擴張為對國會法律的永久否決權。
比較法的真正啟示並不是「其他國家沒有不副署，所以我國也沒有」，而是：副署的制度功能必須放在整體憲政權力配置中理解。不能抽離第37條單獨賦予其遠超其他憲法機關之權限。
參、我國憲法規範之體系解釋
一、憲法第37條：副署的正面規範意義
「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」
第37條至少可以確定三件事：第一，副署是憲法層次的制度，而非普通行政慣例；第二，行政院院長不是純粹被動的文書承辦人；第三，副署與政治責任存在密切關聯。
但條文使用「須經副署」，並未明文規定「行政院院長得自由拒絕副署」。因此，從文字解釋可以推出副署具有憲法意義，卻不能直接推出其具有無限制的否決效果。
二、憲法第72條：總統公布法律的義務
「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之……」
第72條的主詞是總統，規範內容是「應於十日內公布」。如果將第37條解釋為行政院院長可以無期限拒絕副署，則總統的公布義務可能在實務上完全無法實現。憲法解釋原則上應避免使一項明文規範被另一項規範的擴張解釋完全架空。
三、憲法增修條文第3條：覆議制度與「應即接受」
行政院如認立法院決議之法律案、預算案或條約案有窒礙難行之處，憲法增修條文提供覆議制度。此一制度本身即是行政權對抗立法權的正式憲法工具。
「覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」
「應即接受」不是政治修辭，而是規範性文字。其目的在於使覆議具有程序上的終點。行政院可以不同意、可以提出政策批評，也可以承擔政治責任，但不能把副署再變成一次覆議。
四、覆議失敗後不副署與「第二次否決權」問題
假設行政院先提出覆議，立法院維持原案，之後行政院院長仍以拒絕副署阻止法律公布，制度就形成：第一次是覆議，第二次是不副署。這種效果並非單純責任副署，而是具有實質否決性。
問題在於，憲法並未在覆議制度之外明文再設計一個行政院院長的法律否決程序。若以第37條推導出此種權力，就必須說明為何第37條能夠凌駕或重新開啟增修條文第3條已經完成的衝突處理程序。從規範位階與體系完整性觀察，這種擴張解釋具有高度疑義。
五、憲法第78條、第171條與違憲審查的角色分配
憲法第78條賦予司法院解釋憲法及統一解釋法律、命令之權；第171條並規定法律與憲法牴觸者無效。現行憲法訴訟制度則由憲法法庭承擔法規範憲法審查等功能。
因此，行政院可以主張某一法律違憲，甚至有義務對憲政秩序表示立場；但「主張違憲」與「具有終局宣告違憲的權力」是兩件不同的事。若行政院可單方面以違憲為理由永久阻止法律公布，行政院就會同時成為法律執行者與終局憲法審查者，產生角色混同。
肆、相關大法官解釋與憲法法庭判決之分析
一、釋字第419號：副署與政治責任
釋字第419號對總統與行政院院長之憲法關係具有重要參考價值。就本文而言，其重要性在於提醒：副署制度必須放在責任政治與行政院對立法院負責的整體架構中理解。副署的核心功能在於責任承擔，而非賦予行政院院長對所有總統行為的自由否決。
二、釋字第461號：行政院與立法院均為憲法機關
釋字第461號所揭示的權力分立思維，是理解本案的重要基礎。行政院與立法院均為憲法所設置之重要機關，兩者之間是分工與制衡，而非上下隸屬。行政院不能因立法院是多數決機關就被視為橡皮圖章；同樣地，行政院也不能因具有行政權就取得凌駕立法權的超級否決權。
三、釋字第520號：行政政策、法律執行與政治責任
釋字第520號所涉及的重大政策變更與法律執行問題，提供另一個重要觀察角度：行政院確實具有一定政策裁量與行政形成空間，但此空間並非無邊界。行政權的政策責任應透過國會監督、法律程序與政治責任機制實現，而非以行政意志直接否定已完成的立法程序。
四、113年憲判字第9號：立法權受憲法拘束
2024年立法院職權修法爭議由憲法法庭作成113年憲判字第9號判決。此案的重要啟示是：立法院的立法權並非不受限制，法律是否符合憲法，最終仍應透過憲法審查機制判斷。行政院對法律有重大憲法疑義時，可以提出覆議並循憲法訴訟尋求救濟，而非當然取得自行阻止法律公布的終局權。
五、114年憲判字第1號：2025年事件後的重要制度變化
2025年12月19日，憲法法庭就《憲法訴訟法》修正案作成114年憲判字第1號判決，宣告部分提高大法官評議及違憲宣告門檻的規定違反憲法權力分立原則，自判決公告日起失效。這一判決對本文的意義非常重大。
2025年財劃法不副署事件發生時，行政院主張憲法法庭因相關制度而難以有效處理憲政爭議；但在114年憲判字第1號判決之後，這種「司法救濟暫時不足」的背景已經發生變化。因此，2025年事件可以作為極端憲政情境的案例研究，卻不宜直接推導出2026年以後行政院院長享有一般性不副署權。
更重要的是，114年憲判字第1號判決本身也凸顯：當憲政機關之間發生重大權限衝突時，最終仍應回到制度化的憲法審查，而不是由行政機關自行成為最後裁判者。
伍、支持不副署論與反對論之正反合分析
一、支持不副署論的第一項理由：第37條「須經副署」
支持說認為，如果行政院院長完全沒有任何選擇空間，憲法為何要使用「須經副署」？此一論據確實說明副署不是毫無意義的形式簽名。
然而，由「副署具有實質意義」推導出「副署具有終局否決效果」，中間仍欠缺一個關鍵論證。責任性副署可以具有實質審慎義務，卻不必然具有阻止法律生效的永久權力。
二、支持不副署論的第二項理由：違憲防禦
支持說進一步主張，行政院若認定立法院通過的法律明顯違憲，不能被迫為其背書。此一理由在憲法忠誠原則上具有一定吸引力，尤其當司法救濟確實暫時失靈時。
但其問題是：行政院認定違憲，並不等於法律已經被終局宣告違憲。若任何行政院院長均可依自身判斷使法律永遠不能公布，則違憲審查制度將失去其制度功能。故即使承認極端情況下的暫時性防衛，也必須與憲法法庭審查相銜接，而不能取代憲法法庭。
三、支持不副署論的第三項理由：不應被迫為違憲行為背書
副署的確涉及政治責任，因此行政院院長不應被理解為毫無意志的蓋章者。但「承擔責任」與「認同政策」不同。行政院院長可以對法律提出強烈反對、主張違憲，並在政治上承擔責任；若衝突已達到無法共存的程度，憲法另有辭職、不信任及解散國會等政治責任機制。
四、反對不副署論的核心：不得創設憲法未明文之終局否決權
反對說最有力的理由，是從權力分立與憲法保留出發：如果行政院院長的拒絕副署可以永久阻止法律公布，那麼其實質效果與法律否決權無異。但憲法並未明文將此權力配置給行政院院長。
因此，本文採取「功能等同性」的判斷方式：不論機關將其行為稱為「副署裁量」、「不副署」、「憲政防衛」，只要其實際效果是永久阻止立法院通過且覆議維持的法律公布，就應視為具有終局否決功能，並接受最嚴格的憲法正當性檢驗。
陸、2025年財劃法事件的具體憲法評價
一、行政院提出覆議本身具有明確憲法依據
行政院對立法院法律案提出覆議，是憲法明文設計的制度。從制度功能而言，行政院先行使覆議，代表其承認憲法為行政與立法衝突設置了一條正式的處理路徑。
二、爭議真正集中在覆議失敗後的不副署
如果行政院在覆議前拒絕副署，問題尚可被理解為副署制度本身的界線；但在覆議已經完成且立法院維持原案後，再以不副署阻止公布，其法律效果就與第二次否決高度相似。
因此，本案不能僅以「第37條有副署」作為結論，而必須同時回答第3條「應即接受」的規範效果。若忽略後者，便會產生憲法規範選擇性解釋的問題。
三、行政院提出的三項理由應分別評價
權力分立：若法律確實侵害行政權核心，行政院當然有權提出違憲主張；但「存在違憲疑義」與「行政院可以終局否決」仍是不同命題。
民主程序：立法程序若有重大違憲瑕疵，應由憲法法庭依憲法標準審查。113年憲判字第9號即顯示，立法程序瑕疵的合憲性判斷具有高度司法性質。
不可回復之國家危害：若確實存在立即且不可回復的重大危害，暫時性憲政防衛的論證會變強；但必要性與比例性仍需證明，而且不能因此產生永久否決。
四、2025年事件後不能忽略憲法法庭已重新恢復制度功能
2025年12月19日114年憲判字第1號判決之後，憲法法庭對憲法訴訟制度的運作障礙已出現重大變化。這意味著：2025年事件中「司法救濟不足」可以作為理解當時行政院行為的背景，但不能再被當成行政院院長永久擁有不副署權的制度性前提。
柒、建立「極端例外」不副署的嚴格判斷標準
本文雖否定一般性、終局性不副署權，仍認為憲法學上不能完全排除極端情況下的暫時性憲政防衛問題。為避免理論走向兩個極端——一端是把副署變成橡皮圖章，另一端是把副署變成超級否決權——應建立嚴格門檻。
重大且明顯的違憲疑義：不得僅以政策不當、政治立場不同或財政偏好作為理由。
涉及憲法核心結構：例如權力分立、基本權核心、憲政機關核心權限或民主程序的根本破壞。
迫切且難以回復的損害：必須說明若法律立即公布，將造成何種無法透過事後判決充分回復的損害。
其他救濟確實不足：應先考量覆議、憲法法庭暫時處分等制度；不能因單純不方便就跳過司法救濟。
必要性與比例性：不副署必須是最小侵害手段，且不得逾越阻止重大憲政損害所必要的程度。
暫時性：若其憲法目的已經達成或司法救濟恢復，應立即終止。
透明化：行政院應公開具體憲法理由、法律依據、損害評估與救濟計畫。
政治責任：行政院院長不得一方面主張享有高度憲法防衛權，另一方面拒絕接受立法院之政治問責。
捌、四層憲政防線：從衝突到制度化解決
一、第一層：政治協商
重大法案在三讀之前，行政院應透過委員會審查、朝野協商、政策評估與財政影響分析，充分表達行政權觀點。這一層的功能在於降低制度衝突，而不是取代法律程序。
二、第二層：覆議
立法院三讀後，行政院如認為窒礙難行，應依法提出覆議。覆議是行政權對抗立法權的正式制度工具，也是本研究認為最重要的「第一次憲法性防線」。
三、第三層：憲法法庭審查與暫時處分
若爭議核心不是政策偏好而是違憲問題，應交由憲法法庭處理。行政院可以主張法律侵害行政權、違反權力分立或民主程序，但應以憲法訴訟方式尋求具有終局效力的裁判。
四、第四層：政治責任
若行政院院長認為立法院維持的法律已使其無法繼續施政，最終仍應回到責任政治。憲法增修條文提供不信任案與解散國會機制，使政治衝突可以交由人民重新判斷。
這四層防線的價值在於：每一層都有不同功能。政治協商處理政策分歧；覆議處理行政與立法的制度衝突；憲法法庭處理法律合憲性；不信任與解散則處理政治責任。若以不副署同時取代後三層，就會使一個制度承擔過多功能，造成憲政失衡。
玖、責任政治的核心：不能形成「有權力、無責任」
若行政院院長可以透過不副署永久阻止法律公布，而又不需要面對相應政治後果，則會產生「有權力、無責任」的憲政危機。責任政治的核心並不是要求行政院院長對所有立法院決議表示贊成，而是要求其權力與責任相互對應。
因此，如果未來在極端情況下承認暫時性不副署，至少應要求行政院院長公開說明理由、接受立法院政治監督、尋求憲法法庭裁判，並在必要時承擔辭職或不信任案的政治後果。
這也說明為何「不副署」不能只從第37條單獨討論，而必須與增修條文第3條的不信任制度一起觀察。副署制度的真正憲法價值，應是把總統的國家行為與行政院的政治責任連結起來，而不是使行政院院長獲得一項獨立於責任政治之外的超級否決權。
拾、對既有命題的修正：從「完全沒有不副署權」到「沒有一般性終局否決權」
本文認為，將結論寫成「行政院院長完全沒有不副署權」雖然簡潔，但在法理上過度絕對。第37條既然具有副署的憲法意義，就不能把行政院院長理解成毫無判斷能力的形式簽章者。
較為精確的命題應為：行政院院長具有副署權，並具有一定的憲法責任判斷空間；但是，在立法院三讀通過、行政院完成覆議且立法院維持原案的情況下，該判斷空間原則上不得轉化為阻止法律公布的終局性法律否決權。
這一命題同時保留兩個制度價值：第一，避免行政院院長成為被迫無條件蓋章的橡皮圖章；第二，避免行政院院長成為立法院立法程序中的最後否決者。
拾壹、結論
2025年《財政收支劃分法》不副署事件所揭示的，不只是單一法案的政治爭議，而是我國憲政制度中一個長期存在而未被充分制度化的問題：總統具有直接民意基礎、立法院具有國會多數正當性、行政院又負有具體施政責任，當三者發生衝突時，究竟由誰、透過何種程序作出具有憲法拘束力的決定？
本文認為，答案不能是「誰比較有政治力量，誰就說了算」，也不能是「誰認為對方違憲，誰就可以拒絕服從」。憲政秩序要求權力必須有規範依據，衝突必須有程序，判斷必須有制度，權力必須伴隨責任。
從第37條、第72條、憲法增修條文第3條以及憲法第78條、第171條的體系觀察，行政院院長之副署具有實質憲法功能，但其本質應定位於責任政治與權力制衡，而非法律終局否決。尤其覆議程序完成且立法院維持原案後，若仍以不副署阻止法律公布，實質上即會產生第二次否決的效果，與「應即接受」及覆議制度的終局性形成重大衝突。
同時，本文不主張行政院在任何極端情況下都必須無條件放棄憲法自衛。若法律具有重大而明顯的違憲瑕疵，並即將造成不可回復的重大憲政損害，而正常司法救濟又確實無法及時運作，暫時性不副署是否可能成為最後的憲政防衛手段，仍有學理討論空間。但此種例外必須受到嚴格的必要性、比例性、暫時性、透明性與政治責任拘束，且不得取代憲法法庭的終局審查。
2025年12月19日114年憲判字第1號判決後，憲法法庭的制度功能重新獲得重要保障，更使「司法救濟不足」不能再被一般化為行政院院長永久不副署權的來源。未來真正值得建立的，是政治協商、覆議、憲法審查與政治責任四者之間的穩定憲政慣例。
副署是責任，不是否決；是制衡，不是凌駕。
這一命題或許可以作為2025年財劃法不副署事件最精確的憲法學總結。行政院可以反對法律、可以主張違憲、可以行使覆議、可以尋求憲法審查，也可以承擔政治責任；但不應從第37條的「副署」二字中創造一項憲法沒有明文配置的永久性、一般性、終局法律否決權。只有如此，才能同時維護行政權的憲法尊嚴、立法院的立法權、憲法法庭的司法審查權，以及人民作為最高政治權力來源的民主決定。
拾貳、附錄：核心規範與判例整理
一、主要憲法規範
中華民國憲法第37條：總統依法公布法律、發布命令之副署制度。
中華民國憲法第53條：行政院為國家最高行政機關。
中華民國憲法第62條：立法院為國家最高立法機關。
中華民國憲法第72條：立法院法律案通過後，總統原則上應於十日內公布。
中華民國憲法第78條：司法院解釋憲法及統一解釋法律、命令。
中華民國憲法第171條：法律與憲法牴觸者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義時由司法院解釋。
中華民國憲法增修條文第3條：行政院對立法院負責、覆議制度、「應即接受」、不信任案及解散國會。
二、主要大法官解釋與憲法法庭裁判
司法院釋字第391號：涉及立法院預算審議權與行政權、立法權之權力分立界線。
司法院釋字第419號：涉及總統、行政院院長之憲法地位及副署、政治責任之制度關聯。
司法院釋字第461號：強調行政院與立法院之憲法地位與權力分立、相互制衡。
司法院釋字第520號：涉及重大政策變更、法律執行與行政院責任之問題。
憲法法庭113年憲判字第9號：立法院職權行使法等案；確認立法權行使仍受憲法拘束，部分規定違憲失效。
憲法法庭114年憲判字第1號：憲法訴訟法修正案；宣告部分提高憲法法庭評議及違憲宣告門檻之規定違反權力分立而失效。
三、2025年財劃法不副署事件資料
行政院於2025年12月15日公開說明不副署《財政收支劃分法》再修正版的理由，包括權力分立、民主程序、國家發展及財政穩健等主張。此一官方說明應與本文對其法律效果之規範性評價區分：前者是行政院的立場，後者是本文的憲法學判斷。
四、參考資料與官方網站
總統府：中華民國憲法及憲法增修條文（https://www.president.gov.tw/）
憲法法庭：114年憲判字第1號（https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?brid=LQAqJRjF42Chw2jOOxEL2A&fid=38&id=355485）
憲法法庭：113年憲判字第9號（https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=52&id=352966）
行政院：卓揆宣布「不副署」財劃法再修正版（https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/4cae91e8-e648-4e09-960d-841c5ddd128e）