摘要

2026年8月26日，前立法委員李貞秀宣布投入竹北市長選舉，使陸配參選公職、當選後能否就職，以及中國大陸國籍如何認定等問題，再度成為公共討論焦點。李貞秀曾於2026年2月3日遞補就任不分區立法委員，後因喪失所屬政黨黨籍，立法院於同年4月13日註銷其名籍；該次離職的直接法律原因並非國籍爭議，但任內所引發的《國籍法》第20條適用問題，已使這次參選不再只是一般候選人資格審查，而是兩岸憲政架構、參政權保障與國家忠誠要求的交會點。

本文維持以《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（下稱《兩岸條例》）第21條、《國籍法》第20條、期待可能性原則及行政裁量為分析主軸。核心問題不是抽象地選擇「保障參政權」或「維護國家安全」，而是現行法究竟是否已清楚規定：原大陸地區人民在臺設籍滿十年並取得候選人資格後，仍須以何種程序、何種證明及何種期限，排除中國大陸國籍或戶籍所造成的任職障礙。若參選與就職分別適用不同規範，國家更有義務使兩階段的要件可預見、可履行且可受司法審查。

關鍵詞：陸配參政權、陸配參選、李貞秀、竹北市長、兩岸人民關係條例第21條、國籍法第20條、被選舉權、期待可能性、行政裁量、放棄中國大陸國籍

一、核心法理爭點：《兩岸條例》與《國籍法》的體系拉鋸

陸配參政權爭議的根本矛盾，集中在「候選人登記」與「當選後就職」是否可以分屬不同法律階段，以及《兩岸條例》的特別規範能否排除或限制《國籍法》第20條的適用。行政機關採取兩階段解釋；反對見解則認為，兩階段若缺乏明確銜接，將使法律允許參選、選民完成投票後，當選人仍可能因無法取得退籍證明而不能任職。

1.1 特殊授權與特別法的規範範圍

《憲法增修條文》第11條規定，自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務的處理，得以法律作特別規定。《兩岸條例》即是在此授權下形成的兩岸特殊法制。其第21條明定，大陸地區人民經許可進入臺灣地區者，除法律另有規定外，未在臺灣地區設有戶籍滿十年，不得登記為公職候選人。司法院釋字第618號解釋亦確認，十年設籍限制具有維護臺灣地區安全、自由民主憲政秩序及培養公權力信賴的目的。

· 憲法位階的特殊授權：兩岸人民身分與權利義務並非全然依照一般外國人法制處理，而是由《憲法增修條文》第11條容許立法者建立特殊規範。

· 第21條的明文效果：條文直接設定「在臺設籍滿十年」的參選門檻，但並未明文規定，只要滿足十年門檻，即當然排除所有其他任職資格規範。原稿將取得身分證、註銷大陸戶籍等程序一併視為第21條的明文要件，並不精確；這些事項應與身分轉換及戶籍制度分別觀察。

· 特別法優先的真正爭點：關鍵不在口號式地主張特別法一律排除普通法，而在《兩岸條例》已對原大陸地區人民作出特殊身分分類後，《國籍法》所稱「外國國籍」是否、以及如何涵蓋中國大陸國籍。

1.2 行政機關「參選／就職」兩階段解釋

內政部與大陸委員會目前採取的立場是：《兩岸條例》第21條處理候選人登記資格；當選後的任職資格，因《兩岸條例》未另作完整規定，仍須回到《國籍法》第20條。依該條第4項，兼具外國國籍者擬任受國籍限制的公職，應於就職前辦理放棄外國國籍，並於就職日起一年內完成喪失該國國籍及取得證明文件。2026年4月1日，內政部再次公開表明，原中國大陸人民參選適用《兩岸條例》第21條，當選任職則適用《國籍法》第20條。

爭議焦點：兩階段解釋並非在形式上當然違法；候選資格與任職資格本可由不同規範調整。真正需要檢驗的是，《國籍法》第20條的「外國國籍」能否直接涵蓋兩岸特殊身分、主管機關所要求的證明是否客觀可取得，以及法律效果是否在登記參選前已足夠明確。

批評者認為，若候選人依《兩岸條例》合法登記、經選民投票當選，卻在就職階段才因另一套身分認定標準而遭排除，將造成制度上的信賴落差。支持行政機關立場者則主張，候選人資格與任職忠誠義務本屬不同審查目的，十年設籍門檻不能取代雙重國籍限制。兩種見解的分歧，應由法律文義、體系、立法目的及基本權比例原則共同解決，而不宜僅以「特別法優先」或「忠誠義務」作結論。

二、行政法一般原則與憲政架構的檢視

2.1 期待可能性原則與證明義務的界線

期待可能性原則的基本命題，是國家原則上不應要求人民履行客觀上無法完成，或依具體情境難以合理期待完成的義務。就陸配放棄中國大陸國籍而言，規範文本與實際受理之間存在明顯張力：中華人民共和國《國籍法》第10條至第16條形式上設有申請退出國籍及核發證書的程序；然而，國務院臺灣事務辦公室於2026年2月公開表示，兩岸之間「不存在所謂放棄國籍問題」。因此，不能僅憑成文法條即推定個案必然可以順利申請、獲准並取得證明，也不宜在缺乏具體申請、收件或拒絕資料時，一概斷言程序絕對不存在。

1. 程序可近性：主管機關應查明當事人可以向何機關、以何種身分、提交何種文件申請，而不能只抽象要求提出最終退籍證明。

2. 努力義務的證明：若當事人已提交申請書、寄送憑證、收件紀錄或拒絕受理資料，行政機關應說明何以仍不足以證明已辦理放棄程序。

3. 法律效果的節制：期待可能性原則在行政法上常與責任、處罰或比例衡量相連；它是否足以直接改變公職資格要件，仍有爭議。較穩健的用法，是將其作為解釋證明義務、選擇較小侵害手段及審查行政裁量的依據，而非逕行創設法律未規定的資格豁免。

2.2 法律保留、明確性與行政解釋的界線

《憲法》第17條保障人民的選舉、罷免、創制及複決權，被選舉權亦屬參政權的重要內容；對於候選資格或就職資格的重大限制，應有法律依據並符合比例原則。此處並非完全沒有法律條文，因《國籍法》第20條確實規定外國國籍與公職不相容。法律保留的核心疑問在於：在《憲法增修條文》第11條及《兩岸條例》已將大陸地區設定為特殊法域的前提下，行政機關能否僅以函釋或一般性說明，完成「中國大陸國籍等同第20條外國國籍」的關鍵涵攝。

若此一認定會導致合法候選人無法就職、當選人被解除公職，或選民投票結果失去效力，其要件、程序、證明標準及權責機關均應具有高度可預見性。行政機關固可解釋法律，但不得以解釋補上實質影響參政權、且立法文本仍有重大爭議的規範缺口。

2.3 兩岸憲政定位的雙重困境

若以「外國國籍」直接處理	若認為大陸地區並非一般外國
可直接援用《國籍法》第20條及單一忠誠義務，但必須說明此種分類如何與《憲法增修條文》第11條的兩岸特殊架構協調，並面對法律明確性與比例原則的審查。	若中國大陸不是《國籍法》通常意義下的外國，便不能未經充分法律論證即套用「放棄外國國籍」要件；但這也不代表國家不能基於安全與忠誠考量，以特別立法建立任職限制。

因此，較能兼顧現行憲政與實務需要的處理方式，是承認兩岸關係具有特殊性，同時承認公職忠誠與國家安全可以構成正當目的；但任何進一步限制，仍須由法律清楚規定，並保留個案程序保障與司法審查。

三、執法態度的演變：從個案差異到一致要求證明

陸配參政權爭議並非始於李貞秀。較早期的地方選舉實務，審查重點多集中在《兩岸條例》第21條的十年設籍門檻，以及候選人是否符合一般積極、消極資格；對於當選後提出中國大陸退籍證明的要求，執行並不一致。這種實務狀態容易使當事人形成「設籍滿十年即可參選並任職」的規範期待。

近年的行政立場則趨於明確且嚴格。2024年，內政部以未完成放棄中國大陸國籍的法定義務為由，解除史雪燕的南投縣議員職務；2025年至2026年間，內政部與陸委會多次重申，原中國大陸人民登記參選適用《兩岸條例》第21條，但擔任民選公職仍須遵守《國籍法》第20條。2026年李貞秀遞補立法委員期間，主管機關亦要求其辦理放棄並提出證明。雖然她其後因喪失政黨黨籍而被註銷立委名籍，國籍爭議並未因此獲得司法上的終局判斷。

從法治國角度看，政策轉向本身並非當然違法，但行政機關應公開一致的審查基準、過渡安排與證明要求，並說明過去個案與現在個案差別何在。若實務長期寬嚴不一，個案即可能同時涉及平等原則、信賴保護、行政自我拘束及裁量濫用的爭議。相對地，當事人也應提出已申請退籍、遭拒絕受理或無法取得證明的具體資料，不能只以政治立場取代事實證明。

四、制度解套途徑與救濟路徑的比較

要化解「依法得參選，當選後就職受阻」的制度落差，可從司法、立法與行政三條路徑著手。三者並非互斥：行政機關可先建立可履行的證明標準，立法機關再明文化，而個案爭議則由法院審查。

路徑	機制與操作	法理評價	主要挑戰
司法路徑	候選人登記遭否准、當選後遭拒絕就職或解除公職時，依處分性質提起相應行政或選舉訴訟；用盡審級救濟後，得依法聲請憲法審查。	可由法院審查法律適用、證明標準、比例原則與程序保障。	救濟時間可能跨越選舉或任期，且法院須正面處理兩岸身分與國籍概念。
立法路徑	修正《兩岸條例》第21條或相關選舉法規，明定原大陸地區人民的參選、就職、忠誠要求、退籍或替代證明及未完成時的法律效果。	最符合重大參政權限制應由法律明定的要求。	涉及國家安全、兩岸定位與基本權衡量，政治協商成本高。
行政路徑	公布統一審查基準；在最終證明客觀難以取得時，評估採認申請書、送件或拒收證明，並設合理補正及個案調查程序。	可透過比例原則、誠信原則與期待可能性降低制度僵局。	行政機關不得以替代證明實質改寫法律；仍需明確授權與可受審查的裁量界線。

五、結論與展望

李貞秀參選竹北市長，使陸配參政權與國籍認定爭議從立法委員個案延伸至地方首長選舉。這場爭議所揭示的，不只是某一候選人能否登記或就職，而是現行兩岸法制在「特殊身分規範」與「單一忠誠要求」之間缺少足夠清晰的銜接。

《兩岸條例》第21條已明定十年設籍的候選資格門檻，《國籍法》第20條則明定外國國籍與公職的原則性不相容。問題在於，中國大陸國籍是否屬於該條所稱外國國籍、當事人應履行何種放棄程序，以及在對岸不受理或拒絕核發證明時，臺灣行政機關應採取何種證明標準。這些問題不能只靠政治口號或個案函釋處理。

較妥適的制度方向，是由立法者明定原大陸地區人民參選與就職的完整要件，區分戶籍註銷、國籍喪失與忠誠審查三個概念；在修法完成前，行政機關應公布一致且可履行的審查基準，法院則應對重大參政權限制進行實質的法律保留、明確性與比例審查。如此才能在維護國家安全與保障被選舉權之間，建立可預見、可操作、可救濟的法治秩序。

兩岸憲政縫隙下的陸配參政權困境 -- 以李貞秀參選竹北市長、《兩岸條例》與《國籍法》適用、期待可能性及行政裁量為中心

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