國民法官如何走下去？打破「權威順從」， 從「平民背書」走向「實質參審」——第二階段適用範圍擴大後的制度檢驗與改革路線
國民法官制度的下一步，應把法定票權轉化為能夠理解證據、提出疑問並影響裁判理由的實際能力。臺灣自2023年施行國民參與審判，由六名國民法官與三名職業法官共同審理法定類型的重大刑案；2026年1月1日起，再納入所犯最輕本刑為十年以上有期徒刑之罪。適用範圍仍以檢察官提起公訴、地方法院管轄的第一審案件為前提，並排除少年刑事案件及犯《毒品危害防制條例》之罪的案件，不能簡化為「所有重罪都交由國民法官審判」。（參見《國民法官法》第3、5、113條。）
人民進入法庭之後，是否能形成獨立判斷，才是本階段改革的核心。法律語言、爭點整理、評議主持與判決書寫多由職業法官掌握，平等票數未必自然帶來平等影響。因此，改革應保留專業分工，同時建立能降低權威偏誤的評議流程、可負擔的參與條件，以及遵守保密界線的獨立評估。本文所稱「平民背書」，指的是公民形式上參與、理由卻未受實質考量的風險，並非預先斷言現行制度已全面陷入此種狀態。
一、國民法官制度成效不能只看滿意度
司法院公布的2025年調查涵蓋91件審結案件、4,655名到庭候選國民法官、546名國民法官及248名備位國民法官。罪責與量刑評議中，自認能充分表達意見者分別占94.7％與94.9％，較2024年下降4.5及4.1個百分點；36.4％的國民法官與備位國民法官認為案件複雜，12.9％回報接觸刺激性證據後出現至少一項急性壓力徵狀。（參見《114年度國民法官問卷調查結果報告》官方摘要之調查對象、審理程序、評議程序及參與負擔。）
這些結果顯示，多數受訪者對參與經驗持正面看法；但自評充分發言，與自己的理由是否曾改變討論方向，仍是不同問題。問卷由司法院設計、地方法院協助實施，分析時應檢查題目是否容易引出正面回答，以及受訪者是否有所顧慮。該年度調查並排除九名審理中辭任者，提醒我們不能只用完成參與者的經驗代表全部負擔。至於急性壓力徵狀，屬問卷回報，不能逕認為醫療診斷。這些限制應納入解讀，而非據此否定問卷價值。
《113年度國民參與審判制度成效評估報告》在第三章分析檢辯量刑意見與判決的關係，推測檢察官求刑可能產生定錨效果；第五章亦指出集中審理及排擠其他業務的負擔。求刑與判刑相關，尚不足以單獨證明定錨造成判決偏差，因為案件嚴重程度可能同時影響兩者。後續研究應控制罪名、損害、前科及其他量刑因素，才有助於區分合理一致與不當受影響。
二、權威順從是混合審判需要防範的結構風險
所謂權威順從，不應被粗糙理解為國民法官「不勇敢」或職業法官「有意操控」。在混合審判中，權力不對等首先來自合理分工：職業法官熟悉證據法則與構成要件，主持庭審並解釋法律；一般國民則首次進入高度儀式化的司法場域，還要承受決定他人自由甚至生命的心理壓力。即使每個參與者都善意行事，專業地位、語言熟練度與主持權仍可能讓某些意見天然取得較高權重。
比較研究提供了可供臺灣檢驗的問題。Hans、Diamond、Kutnjak Ivković與Marder的〈Judgment by Peers〉整理公民參與裁判的制度形式與研究證據；Kutnjak Ivković的〈Ears of the Deaf〉則以地位特徵理論分析混合法庭中的互動及影響力。其關注在於：當參與者被賦予不同的專業地位時，即使法律票權相同，意見受到重視的程度仍可能不同。相關比較討論另見其〈Exploring Lay Participation in Legal Decision-Making〉。這些文獻有助於提出研究假說，不能直接當成臺灣國民法官受操控的證據。
現行法已設有防線。《國民法官法》第82條要求審判長提供自主陳述與充分討論的機會，並規定國民法官先於法官個別陳述意見；第83條對有罪認定採包含雙方意見的三分之二以上同意門檻。以九人法庭而言，至少須有六票，且不能全出自國民法官一方。一般科刑事項則以包含雙方意見的過半數決定，意見分歧時另有歸併規則。這種設計要求跨身分取得支持，但並非國民法官與職業法官各自都須過半數同意。法定票權是真實的；問題在於投票之前，誰定義了爭點與可被接受的理由。
三、實質參審應以理解能力與理由影響力衡量
國民法官是否具有實權，不能僅用最後有無投票衡量。資訊上，參與者應能理解控辯主張、證據限制與法律指示；程序上，應能在他人表明個案結論前整理自己的疑問；論證上，其生活經驗與反對理由應受到回應；結果上，即使最終與職業法官一致，也應是基於可理解的理由，而非單憑專業身分服從。這些是制度應努力達成的判準，不能反過來要求個別國民法官公開受保護的評議內容以證明自己獨立。
這也意味著，國民法官與職業法官意見一致，並不當然等於平民背書；意見不同，也不當然代表制度成功。改革真正要追蹤的是推理過程的品質：是否有人壟斷發言、是否過早表決、是否以「法律問題」之名壓縮事實判斷、是否完整檢視對被告有利與不利的證據，以及少數理由是否促使多數重新檢驗自己的推論。
例如，證人陳述與客觀時間紀錄不一致時，國民法官提出「這段時間是否可能完成所述行動」，可能促使全體重查推論。反之，若職業法官直接以辦案經驗認定「通常就是如此」，而未回到本案證據，便可能把經驗權威置於可檢驗理由之上。這是說明評議設計的假設例子，不是對特定案件的事實指控。
四、國民法官選任應兼顧隨機性與行政制衡
現行選任並非由承審法官自行挑人。地方政府先隨機製作初選名冊，地方法院的審核小組由法官、檢察官、地方政府、律師及學者專家或社會公正人士等共同參與；個案再經候選人抽選、資格與公正性審查、不選任程序及抽籤。檢方與被告、辯護人一方，另各有至多四人的不附理由不選任聲請額度。（參見《國民法官法》第17至30條。）
不過，法院仍是名額估算、通知、個案選任、制度說明與參與照料的主要樞紐。行政集中有助於安排審判，也可能使參與者把對程序的疑問誤認為對承審法院的不敬。可設置與承審團隊分工的行政服務窗口，處理請假、費用、照料及一般程序申訴；涉及個案訴訟事項，則循法定程序處理。研究問卷亦應說明承審人員能否接觸個別回覆，使參與者知道負面評價不會影響其權益。
五、適用範圍擴大後應補足資源並審慎適用排除條款
國民參與審判增加證據整理、白話說明、集中審理與參與照料的成本。適用案件擴大後，改革應關注新增案件需要什麼資源，而非預設公民無法理解複雜事實。《國民法官法》第45、46條本已要求詳盡整理爭點、釐清疑惑，並避免造成預斷或偏見。白話化因此是審判品質的一部分，不能只視為拖慢進度的額外服務。
同時，第6條確實允許法院在案件繁雜、需要高度專業且須長久時日等法定情形下，裁定不行國民參與審判；不能把所有排除裁定一概視為規避制度。審查重點應是：法院是否具體說明困難、聽取法定訴訟關係人的意見，並衡量公共利益、參與負擔及當事人權益。單純人力吃緊，不宜自動取代法定要件。應公開各法院排除理由的統計及代表性裁定，並依案件複雜度配置準備程序、辯護、鑑定與照料資源。（參見《國民法官法》第6條。）
六、改革終局評議程序以保障獨立判斷
（一）先形成個人判斷，再進入團體討論
在中立說明法律原則與爭點之後、任何人表明個案結論之前，可先留出安靜整理時間，讓國民法官與職業法官各自寫下證據理解及待釐清疑問。此時不要求選擇有罪或無罪，也不收集票數，以免形成過早承諾。若要使用書面表單，應先釐清其是否屬評議資料，以及保存、閱覽與保密規則，不能自行約定案件確定後即可銷毀。
（二）先證據後結論，避免過早站隊
討論應先逐項檢驗證據，再依法律順序處理罪責及科刑。流程可包括確認待證事項、檢查證據可靠性、討論矛盾與其他合理解釋，最後才表決。疑問表不能設計成要求被告證明自己無罪；資料不足時，也不能把生活經驗當成補足控方舉證缺口的證據。如此才能讓程序工具服務於無罪推定，而非把評議變成逐格勾選的定罪表。
（三）落實國民法官先發言，並讓少數理由得到回應
依《國民法官法》第82條，應落實國民法官先於法官個別陳述意見。可在每一核心爭點採輪流發言、避免任意打斷及摘要確認的方式；但這不表示必要的法律說明也須等到國民法官發言完畢後才提供。中立法律指示應先使全體理解判斷框架，職業法官對個案證據與結論的表態則應遵守發言順序。對少數理由，可安排一輪重述與回應，確認多數真正理解異議，而不強迫少數放棄立場。
（四）量刑先說明理由再比較刑度
量刑討論可先整理法律上可考量的加重、減輕與個別情狀，確認各項資料的證據基礎，再比較檢辯提出的刑度及理由。不能要求參與者忽略已合法提出的求刑意見，但可避免把第一個數字當成無須說明的起點。類案資訊亦應交代相似處與差異，不應只列平均刑期讓人照表決定。
（五）以合法的程序監督取代外部人員入席
外部監察員在場，可能增加新的權威，也會涉及法定評議成員及保密界線。較穩妥的方向，是在合法範圍內運用程序清單、參與體驗問卷及去識別化研究。但「沒有姓名」不等於「不涉及秘密」：發言順序、特定爭點的討論經過，仍可能落入受保護範圍。哪些資料得蒐集、由誰持有及可否提供研究，應先有明確依據，不能僅靠保密切結書解決。（參見《國民法官法》第82、85、97條。）
七、改革法律指示教材與成效評估的治理方式
國民法官需要足以判斷案件的法律說明，無須被訓練成縮小版職業法官。通用教材、庭前影片與爭點表模板，可納入審、檢、辯、非法律學者及公民代表共同檢視。評估重點應是讀者是否理解，不是教材是否涵蓋最多術語。個案指示仍由法院依法負責，但可強化控辯事前表示意見、提出異議及獲得回應的機制。
司法院已有《法官對國民法官指示參考手冊》可作基礎。可在此基礎上增設中立語言檢核：有無把爭議事實寫成肯定敘述、有無把不能採用的證據帶入推論、有無對等說明辯方提出的重要爭點。涉及生活經驗時，也應提醒參與者區分一般推理與未經調查的個人資訊，避免把偏見包裝為常識。教材改版宜公開審查程序及重要修正理由。
成效評估也須強化研究獨立性。現行委員會並非只有司法院人員，依法亦包括法務部、審檢辯、學者專家及社會公正人士；但由司法院院長任主席，行政與研究支援亦依賴司法院。改革可以先擴充外部研究、預先公開研究問題與分析計畫，並確保研究者得發表不利於制度的結果。若要改變主席產生方式或法定組成，則須修法，不能以委外契約取代法定委員會。（參見《國民法官法》第105至108條。）
八、改善參與補償與照料以維持社會代表性
健康、照顧及重大工作需求可能使參與審判成為沉重負擔。現行法已有特定情形得拒絕被選任、支給日費及相關費用，以及受僱者公假與不利處分禁止等保障。改革應先檢查保障是否落實，再評估自營工作者的所得損失、替代照顧費用與小型雇主的人力成本。若只把履職改為完全自願，參與者反而可能集中於時間充裕、教育資源較多或對司法特別有興趣的群體。（參見《國民法官法》第11、16、39條。）
可先比較具法定資格人口與通知、到庭、免除及最終入選者的匿名統計，找出哪些群體在哪一階段流失，再改善通知方式、服務時段與補助。代表性不等於每一個九人法庭都必須符合人口配額。若進一步主張按地區、年齡等分層抽選或遞補，必須另行論證分類的正當性、平等機會與法源依據，不能由個別法院自行改變現行抽選規則。
九、三案畢業制應先以模擬研究檢驗
讓同一位國民法官連續參與三案，確實有直觀吸引力：第一案熟悉場域，第二、三案累積提問與評議信心，法院投入的制度教育也能重複利用。然而，經驗不只降低恐懼，也可能製造新的專業化、角色認同與慣性。當參審者開始熟悉特定法院、檢察官或辯護人的風格，就可能從「一般國民」逐漸變成半職業裁判者，並降低每一案件由新鮮社會經驗介入的價值。
《國民法官法》第16條第1項第9款規定，曾任國民法官或備位國民法官未滿五年者得拒絕被選任，並非一律禁止再次參與。但這也不表示法院可直接指定同一人連續審理三案。連續服役制度會影響隨機選任、拒絕權及公民負擔，須有相應的法律設計。
較合宜的起點是模擬法庭研究：以相同教材及可比較的案件材料，觀察單次與重複參與者在法律理解、提問、意見交流及心理負擔上的差異。若再考慮真實案件試辦，應先完成必要授權、倫理審查及防禦權保障，不能把被告的審判權益當成可隨機調整的研究條件。負擔較低的替代方案，是一案內提供中立的模擬練習、正式程序中的必要釋疑，以及案件結束後不觸及評議秘密的參與回饋；模擬教材亦須避免預先暗示本案答案。
十、在評議秘密界線內建立可驗證的成效指標
評議秘密保護的不限於姓名，亦包括個別意見、意見分布與評議經過。初步及最終判斷的變化率、依身分區分的評議發言時數，都可能涉及這些事項；不能因資料最後以統計呈現，就假定蒐集與利用當然合法。現行法另允許當事人、辯護人或輔佐人在裁判確定後聲請閱覽評議意見，但禁止抄錄、攝影或影印，這與向研究者或公眾開放是不同制度。（參見《國民法官法》第85條。）
近期可優先使用依法公開的裁判理由、程序統計與既有調查，在合法範圍內檢視法律說明是否易懂、照料是否足夠，以及選任各階段是否出現群體流失。要細究發言平衡、意見改變及雙向影響，則可先在模擬研究中測量；真實案件研究須釐清具體授權、取得範圍及資料保護。任何評估都不應追求特定改票率，也不能把較多定罪或較重刑度當成成功。
即使只公布彙整數據，也應防止小樣本反推出個人或案件。可設定最小公布人數、合併稀少分類、限制交叉查詢，並由與個案審判分離的人員管理資料。研究結果應同時交代樣本來源、未回答與退出情形，以及不能推論的範圍，避免把一種流程的初步效果宣稱為全國制度結論。
十一、分階段推動程序改善與必要修法
依《國民法官法》第104、105條，成效評估原則上自2023年起為期六年，司法院必要時得延長或縮短，期滿後一年內提出總結報告。改革不必等待期滿，但應區分可在現行法下改善的服務、需有授權的程序措施，以及涉及法律保留的制度變更。
短期可改善通知、費用申領、照料服務與教材可讀性，並檢討法定發言順序及法律指示的落實情形。中期以模擬法庭比較不同評議工具，結合合法取得的實務資料評估適用性。涉及連續服役、分層選任、評議秘密利用及法定評估組織的變更，再以實證結果提出修法。試驗若增加壓力、削弱代表性，或損害被告防禦與適時受審的權益，就應停止或修正；只有滿意度上升，仍不足以支持全面推行。
十二、以可受檢驗的裁判理由落實司法參與
國民法官制度需要專業法律規則，也需要公民能提出不同的事實理解。改善評議的最終目的，是使裁判建立在經過充分檢驗的理由上。《國民法官法》第87、88條規定判決書由法官製作，對重要爭點的判斷仍須說明。因此，如何把共同討論所得的判斷準確轉化為裁判理由，是參審成效不能遺漏的環節。
判決不必揭露誰支持或反對哪項意見，但應讓讀者理解關鍵證據為何可信、重要矛盾如何處理，以及辯方的核心主張何以不被採納。公民帶入的生活經驗，只有經過證據與法律的檢驗，才能成為有說服力的裁判理由。當法律指示保持中立、異議能被認真回應、參與負擔獲得公平分配，而研究與監督又守住審判秘密，國民法官的席位才會持續轉化為實際影響力。這是制度走向成熟應當完成的工作。
十三、國民法官制度改革常見問題
（一）國民法官在法律上有實權嗎
有。九人法庭認定有罪，須至少六人同意，且同意者包含國民法官與職業法官；一般科刑則須包含雙方意見的過半數，另有意見歸併規則。這並非兩方各自過半數，也不代表六名國民法官可完全排除職業法官自行定罪。（參見《國民法官法》第83條。）
（二）職業法官說明法律是否等於操控國民法官
不等於。說明法律是職業法官的法定職責，問題在於說明是否中立、是否把有爭議的事實包裝成法律結論，以及國民法官是否有機會提出疑問並獲得對等回應。
（三）為何不主張讓獨立監察員進入評議室
評議成員及秘密保護有法定界線，外部人員在場也可能影響坦率發言。應優先採取合法範圍內的程序改善與參與回饋；匿名資料、保密訪談亦不能當然排除保密義務。（參見《國民法官法》第82、85條。）
（四）三案畢業制能立刻解決權威順從嗎
尚無法如此斷言。經驗可能提高信心，也可能增加從眾、慣性與負擔。應先以模擬研究比較效果；如要改為真實案件的連續服役，還須處理選任及拒絕權等法律問題。
（五）2026年起哪些案件適用國民法官審判
除原已適用的故意犯罪致死案件外，2026年1月1日起增加所犯最輕本刑為十年以上有期徒刑之罪。仍須符合公訴及地方法院第一審等條件，並注意少年刑事案件、毒品案件的排除及法定不行國民參與審判情形。（參見《國民法官法》第5、6、113條。）
（六）提高滿意度是否就代表改革成功
滿意度可反映參與體驗，但仍須一併檢視法律理解、選任負擔與裁判理由。參與者感到被尊重，與重要異議確實得到回應，應分別評估；不能用單一數字代表整體成效。
十四、參考資料
（一）全國法規資料庫，《國民法官法》，本文引用第3、5、6、11、16至30、39、45、46、82、83、85、87、88、97及104至108、113條。
（二）司法院國民參與審判制度成效評估委員會，《114年度國民法官問卷調查結果報告》，2026年6月30日發布。本文數據依官方發布頁摘要，對應調查對象及審理、評議、負擔等項目。
（三）司法院國民參與審判制度成效評估委員會，《113年度國民參與審判制度成效評估報告》，2025年12月30日發布。本文援引官方發布頁所列第三章判決結果與第五章專業人員負擔摘要。
（四）司法院刑事廳，《法官對國民法官指示參考手冊》，發布頁更新日期為2025年2月24日。
（五）Hans, Valerie P., Shari Seidman Diamond, Sanja Kutnjak Ivković, and Nancy S. Marder. 2024. “Judgment by Peers: Lay Participation in Legal Decision Making.” Annual Review of Law and Social Science, 20: 141–161.
（六）Kutnjak Ivković, Sanja. 2007. “Exploring Lay Participation in Legal Decision-Making: Lessons from Mixed Tribunals.” Cornell International Law Journal, 40(2): 429–453.
（七）Kutnjak Ivković, Sanja. 2015. “Ears of the Deaf: The Theory and Reality of Lay Judges in Mixed Tribunals.” Chicago-Kent Law Review, 90(3): 1031–1067.