建立獨立遴選與跨黨派同意機制——司法院大法官任命制度改革建議書
一、改革背景與問題意識
現行《中華民國憲法增修條文》第5條規定，司法院設大法官15人，由總統提名、經立法院同意任命；大法官任期8年，個別計算且不得連任，但兼任司法院院長、副院長者不受任期保障。此制度具有總統提名與國會同意相互制衡的基本結構。①
大法官負有憲法審判、權力制衡及基本權保障等職責。人選形成若欠缺公開標準，或提名與同意長期陷於政黨攻防，容易削弱社會對司法獨立的信任。改革應同時回答三個問題：如何發掘適任人選、如何形成可檢驗的支持基礎，以及如何避免人事僵局妨礙憲法審判。
因此，本改革並非取消總統提名權或立法院同意權，而是在現有憲政架構內，增加一個具有專業、多元及透明程序的候選人形成機制，並改革立法院同意程序，使大法官人事決定不易由單一政治力量單獨完成。
本文提出的是制度改革方案。獨立遴選的組成、三分之一同意門檻及秘密投票等內容，均須與現行規範區分；其中涉及總統提名權實質限制的設計，更須先取得適當的憲法依據。
二、現行制度需要處理的主要問題
（一）候選人形成機制不足以確保多元專業來源
現行憲法將提名權交由總統行使；即使提名時設有諮詢或審薦安排，仍應進一步將公開申請、審查標準、利益衝突揭露與名單形成程序制度化。改革的重點是提高候選人來源的可及性與審查的可檢驗性，而非以另一個政治機關取代總統。
（二）總統提名與立法院同意容易形成高度政治化的人事攻防
總統與立法院均具有政治正當性，但大法官職務的核心是憲法審判。若候選人產生與同意過程主要圍繞政黨支持與反對展開，容易使專業資格、憲法理念、獨立性及多元背景等因素退居次要位置。
（三）缺額可能影響憲法法庭正常運作
憲法法庭114年憲判字第1號判決（2025年12月19日）記載，當時大法官缺額與提名人選遭否決，已對法庭運作造成影響。這是該判決所處的歷史背景，不能直接當作目前在任人數的描述。判決並強調，總統與立法院應忠誠履行人事提名與同意職責，以維持憲法機關的實質存續及正常運行。②
（四）跨黨派支持不足時，容易形成單一政治力量的決定性影響
若同意門檻僅以全院過半數或其他單一總數門檻衡量，可能無法充分確保候選人具有跨黨派的支持基礎。因此有必要建立最低限度的跨黨派支持要求。
（五）秘密投票的保障仍應制度化
現行《立法院職權行使法》第29條採記名投票，並以超過全體立法委員二分之一同意為通過。因此，本文主張的無記名投票與三分之一門檻均屬改革建議，不能逕稱為現行制度。③
若改採秘密投票，應禁止亮票、要求證明投票內容及追查個別選擇，並具體規定監票、驗票、爭議處理及違規責任。保密規則必須與跨黨派支持的驗證方式一併設計。
三、改革基本原則
（一）保留憲法基本架構：仍由總統提名、立法院同意。
（二）建立獨立、專業、多元的候選人形成程序。
（三）遴選委員不得由政黨或單一機關直接指定候選人。
（四）候選人以公開申請及遴選委員會主動邀請為主要來源，原則上不接受政黨、團體推薦。
（五）總統提名權應與遴選委員會所形成的候選名單銜接，但涉及總統憲法職權的實質限制，應依憲法保留與權力分立原則審慎處理。
（六）立法院同意應具有跨黨派支持，且採無記名秘密投票。
（七）程序透明、利益衝突公開、個別投票秘密。
（八）建立任命失敗及缺額情形的重新遴選與補充機制，避免制度因政治僵局而長期停擺。
四、建立大法官遴選委員會
建議制定專法，設置「大法官遴選委員會」，建立公開、專業、多元的候選人形成程序。委員會依法定資格組成，委員產生方式由法律直接規定，不以政黨、政府機關或利益團體的指定、推薦作為主要來源；其職權應限於遴選，不得指揮大法官審判或代替立法院作成人事同意。
（一）委員來源
· 法律學者：由符合資格之大學法律學門專任教師直接選舉產生。
· 法官：由各級法院符合資格之現任法官直接選舉產生。
· 檢察官：由符合資格之現任檢察官直接選舉產生。
· 律師：由符合資格之執業律師直接選舉產生。
· 人權專業代表：由法律明定之人權專業從業人員直接選舉產生。
· 社會公正代表：由法律設定資格、利益衝突排除及抽籤程序，由符合資格之公民中以隨機抽籤方式產生。
上述制度的核心是「直接產生、法律定義、公開透明」。各類委員均應有明確任期、不得連任或限制連任、利益衝突申報及迴避規定，並不得接受政黨或候選人之政治指示。
（二）防止專業團體壟斷與利益衝突
直接選舉仍可能出現專業圈內動員或人脈集中。因此，各類委員名額、選舉人名冊、候選資格、選務監督、任期與缺額遞補，均應由法律明定；同一類別不得取得足以單獨控制委員會的席次。人權專業與社會公正代表亦應有可客觀審查的資格，避免以模糊的聲望標準排除不同背景者。
抽籤應從依法建立的合格名冊中公開進行，並兼顧合理的背景多元性。委員應申報與候選人的親屬、共同執業、指導、僱傭及其他重大利益關係；有實質利害關係者，應迴避審查與表決。申報不實、洩漏機密或接受不當指示，須有解職及相應法律責任。
（三）資源保障與程序問責
委員會應有獨立辦理遴選所需的預算、幕僚及資料調查能力，並公開年度工作報告。程序透明不代表所有資料一律公開：候選人的專業經歷與評選理由原則上公開，身分識別資料、未經查證的指控及依法保密事項則應妥善處理；不利資料應給予候選人說明機會。
五、候選人產生採公開申請與主動邀請雙軌制
大法官遴選委員會公告職缺時，原則上不接受政黨、政府機關、社團、學會、律師公會或其他組織的候選人推薦，以避免形成新的政治推薦鏈。候選人來源採兩種方式：
· 公開申請：凡符合現行法律所定大法官資格者，均得依公告期限提出申請。
· 主動邀請：遴選委員會得依公開資格資料及專業資料，向符合資格之人士發出正式邀請。受邀者得決定是否參與。
· 兩種來源之候選人接受完全相同的資格審查、利益衝突審查、公開詢答及評選程序，不得因來源不同而有差別待遇。
不接受推薦，係指不將外部背書當作進入候選名單的制度管道，不應解釋為禁止公民提供可查證的專業資料、提出意見或反映利益衝突。主動邀請須記錄發掘人選的依據，並經合議決定，避免少數委員以邀請權建立私人推薦網絡。
六、候選人審查及候選名單形成
（一）第一階段為法定資格審查。《司法院組織法》第4條規定大法官資格及資格類別的人數限制，並以提名日認定資格；第5條要求大法官超出黨派、獨立行使職權。遴選不得以自訂評分取代法定資格，也應在多人缺額時檢核整體組成。④
（二）第二階段：利益衝突、重大倫理事項及獨立性審查。
（三）第三階段：專業能力審查，包括憲法、公法、司法實務、學術研究、人權保障等。
（四）第四階段：公開詢答與社會意見蒐集。
（五）第五階段：委員個別評分及合議表決。
（六）第六階段：形成候選名單，原則上每一缺額至少形成3名候選人，以維持總統提名時的實質選擇空間。
委員會應公開資格審查標準、評選程序、利益衝突申報規則及最終候選名單。涉及個人隱私、依法不得公開或可能造成不當侵害的資料，應依法律予以遮蔽。
評選應先公布主要指標及其權重，重視法律論證、實務或研究成果、獨立判斷及基本權保障能力，不以候選人是否承諾特定案件的裁判結果作為錄取條件。委員會應說明入選理由，並提供程序異議與資料更正管道；多個缺額的候選名單應去除重複計算，確保總統具有實質選擇空間。
七、總統提名權與憲法界線
限制總統只能從遴選名單提名，必須區分政策設計與現行憲法界線。114年憲判字第1號判決理由第87、88段指出，總統的憲法職權原則上不能由普通法律另加未經憲法規定或授權的義務與限制，且總統享有人事程序的發動權與人選形成權。該案未直接審理本文方案，但其理由提示了拘束性候選名單與強制提名期限的憲法風險。⑤
因此，若要使「總統不得提名遴選委員會名單以外之人」成為具有拘束力的制度，較穩妥的方向是採憲法增修與法律配套的雙層設計，具體分工如下：
· 憲法層次：確認獨立遴選程序及總統自候選名單中提名的基本要求。
· 法律層次：具體規範委員會組成、候選人產生、審查、名單形成與程序救濟。
· 程序銜接：候選名單的拘束力、總統退回名單及重新遴選的條件、提名期限與法律效果，均須以憲法依據為前提。
· 國會制衡：立法院仍保有人事審查與同意權，不因候選人經過遴選即有義務同意。
修憲完成前，可先採不具強制拘束力的諮詢遴選、公開評估及自願參考名單，並改善資料揭露與審查程序；不得以過渡制度之名，實質排除總統的憲法提名選擇。
八、立法院同意權改革與跨黨派支持門檻
建議大法官同意案採個別表決，不得將多名候選人綁在同一表決案中。每一候選人均應單獨接受立法院同意。
（一）實際同意票的三層門檻
初步方案建議同時具備三項條件：同意票達全體立法委員三分之一以上；同意票至少來自兩個不同黨團；除獲得最多同意票的黨團外，至少另一黨團提供達其席次三分之一以上、且不少於二票的同意票。三分之一有小數時應向上取整；「不少於二票」適用於提供實質跨黨支持的另一黨團。
此規則不要求所有黨團同意，也不以黨團總數的固定比例計算，目的在於降低單一黨團決定人選的可能性，同時減少任一小型黨團取得必然否決權的情形。但在只有兩個黨團，或只有一個其他黨團有能力達到支持門檻時，後者仍可能成為不可替代的支持者；不能宣稱此設計完全消除了否決權。
以全院法定總額113席計算，三分之一門檻為38票。若另一支持黨團有8席，至少須提供3票；只有2票，即使全院同意票已達38票，仍不符合原方案。黨團席次及歸屬的計算基準日、票數並列最多時的判定、缺額、無黨籍委員與黨團重組的處理，也須事先明定，不得在表決後選擇有利的計算方式。
此設計降低了現行超過全院半數的總票數門檻，改以支持來源的多元性補強正當性。兩者並非當然等值：少數席次組合仍可能通過人選。因此，38票不宜被描述為更高的國會共識；是否保留過半數門檻、另提高跨黨派要求，應一併評估對代表性與缺額風險的影響。
（二）實際票源核驗與秘密投票的衝突
全院選票完全混合、不能辨認投票者及其黨團時，無法查核同意票是否來自不同黨團。若按黨團分開投票、標記選票或保存票源資料，又可能讓小型黨團內的個人選擇被推知。即使只公布「符合門檻」，在極小黨團或全員投同一選項時，仍可能間接暴露個別投票。
因此，實際票源門檻與完整的個別投票秘密，不能僅靠「不公布姓名」就宣稱兼得。若堅持核驗實際票源，須另提出可驗證的保密與監票制度，評估可推知個別選擇的風險；在配套未建立前，不能把原方案視為已可直接施行的表決規則。
（三）公開程序支持與秘密表決的替代方案
另一可討論的方式，是將跨黨派條件放在表決前的公開程序支持：由至少兩個黨團的委員個別自願具名支持進入表決，並要求最大連署來源黨團以外，至少另有一黨團的連署人數達其席次三分之一以上且不少於二人；最終再以全院無記名投票決定是否同意。連署只表達支持進入表決，不是推薦進入遴選程序，也不得視為承諾投同意票。
此替代方案能核驗跨黨派的程序支持，卻不能證明最終同意票具有跨黨派來源，必須如實說明其功能限制。兩種方案應擇一，不可將公開連署數當作秘密投票的票源證據；若採替代方案，亦應規定連署期限、未達門檻後的重新審查及程序終結方式，並另行決定最終總票數門檻。
九、無記名秘密投票與禁止不當控制
· 大法官人事同意案一律採無記名秘密投票。
· 不得以紙本、電子設備、影像、錄音或其他方式公開、展示或證明個別立法委員之投票內容。
· 不得要求立法委員向政黨、黨團、黨團幹部或其他人報告其個別投票選擇。
· 不得以黨紀處分、職務安排、利益給付、威脅、利誘或其他不正當方式迫使立法委員表明或證明其投票意向。
· 不得建立用以追查個別立法委員投票選擇的黨團或政黨內部紀錄。
· 立法院僅公布全體表決結果，包括同意票、不同意票、無效票及是否通過，不公布個別立法委員投票內容。
· 上述規範不得解釋為禁止一般性的政策討論、公共評論或黨團表達立場；禁止的核心是破壞秘密投票及對個別投票者施加不當控制。
投票應使用一致的選票與保密設施，不得設置可辨認個別委員的序號、暗記或差別格式；領票紀錄僅供核對是否參與，不得與投票內容連結。應容許依法提出驗票與程序異議，但驗證不得變成追查個人選擇。違規調查、懲戒及其他法律責任須兼顧明確性、比例原則與適用的憲法保障，不能以概括禁止政治討論代替精確規範。
十、同意案未通過與重新遴選
立法院不同意候選人時，該人選退出該次任命程序，不得就同一次提名反覆表決以規避既有結果。若已完成修憲並確立限於名單提名，總統可就其餘適任候選人進行後續提名；名單不足、失效或不符合整體組成要求時，啟動補充或重新遴選。修憲前，後續提名仍應尊重總統現有的憲法職權。
若採憲法增修方式確立「總統限於遴選名單提名」，則法律應進一步規定候選名單有效期間、名單不足時的補充遴選及重新公告程序，以避免同意程序陷入無限期僵局。
任期屆滿屬可預見缺額，應提前規劃徵集與審查；突發缺額則應迅速公告。委員會辦理期限、名單有效期間及國會審查時程可分別制度化，但強制總統限期提名及逾期效果，仍須有憲法依據。不得將國會未表決視為同意，也不得讓遴選委員會逕行任命或以臨時人選取代憲法程序。
十一、制度預期效果
· 增加候選人的專業與社會來源，降低單一政治領袖或政黨對候選人形成階段的影響。
· 使候選人的專業資格、憲法理念、獨立性與多元背景接受公開檢驗。
· 保留總統提名與立法院同意的憲政制衡架構。
· 透過跨黨派門檻，使大法官人選具有較廣泛的國會支持基礎。
· 透過無記名秘密投票及禁止亮票、催票，降低個別立法委員因投票選擇而受到不當壓力的風險。
· 建立缺額及任命失敗的補充機制，降低大法官人數不足對憲法法庭運作造成的影響。
上述效果取決於制度實際運行，不能只憑委員來源或表決門檻保證司法獨立。施行後應定期檢視申請來源、審查公開程度、遴選與同意所需時間、缺額期間及程序異議情形，以判斷是否發生專業圈壟斷、形式連署或新的人事僵局；不得以大法官的個案裁判結果作為政治考核指標。
十二、具體法律草案建議
以下以「大法官遴選及任命程序法」為專法名稱，提出核心條文方向，並配合《立法院職權行使法》相關修正。涉及名單拘束力、提名期限及跨黨派同意的核心限制，應先取得必要的憲法依據；委員名額、選務、責任及救濟等內容，亦須在正式提案時明確化。第十二條保留原實際票源方案，並列替代條文供擇一研議，不能將兩者同時適用。
第一條（立法目的）
為建立專業、多元、透明及獨立之司法院大法官候選人遴選制度，健全總統提名及立法院同意程序，維護憲法審判之獨立性與正常運作，制定本法。
第二條（遴選委員會）
設大法官遴選委員會，掌理大法官候選人之公開徵集、資格審查、利益衝突審查、公開詢答及候選名單形成事項。
第三條（委員產生）
遴選委員由法律明定之法律學者、法官、檢察官、律師、人權專業及社會公正代表組成。專業委員由合格專業群體直接選舉，社會公正代表由合格公民名冊公開抽籤產生。各類名額、資格、選務監督及遞補程序應於本法明定；任一類別不得單獨控制委員會決議。
第四條（任期與迴避）
委員任期、連任限制及解職事由應於本法明定。委員應申報與候選人之重大利益關係，有法定利害關係者應迴避。委員不得接受政黨、機關、候選人或其他利害關係人之不當指示。
第五條（公開徵集）
遴選委員會應公開公告大法官候選人徵集事項。符合大法官法定資格者，得提出申請。遴選委員會亦得主動邀請符合資格之人士參與遴選。
第六條（不接受推薦）
遴選委員會不受理以外部推薦或背書取代公開申請之案件。候選人之申請與主動邀請均應接受相同審查；主動邀請應經合議決定並記錄依據。公民提供可查證資料或表達意見，不在禁止之列。
第七條（審查）
遴選委員會應就候選人之法定資格、專業能力、憲法及人權素養、司法或法律實務經驗、學術研究、品德操守、利益衝突及獨立性進行審查。
第八條（公開詢答）
候選人應接受公開詢答。委員會應公開審查標準、主要評估指標與依法得公開之資料，不得要求候選人承諾特定案件之裁判結果。對不利資料應給予合理說明機會，並提供資料更正及程序異議管道。
第九條（候選名單）
委員會應以合議方式形成候選名單，每一缺額原則上至少提出三名適任候選人，並說明入選理由。合議門檻、名單有效期間、多個缺額之整體資格檢核及補充遴選程序，應於本法明定；不得為湊足人數而降低法定資格或既定審查標準。
第十條（提名）
大法官之提名及任命，依憲法及憲法增修條文辦理。涉及總統提名權之限制，應以憲法明文或授權為依據。
第十一條（立法院同意）
立法院對大法官候選人應逐一表決，不得以一案併案表決。
第十二條（跨黨派同意）
大法官候選人之同意，應同時符合下列條件：一、同意票達全體立法委員三分之一以上；二、同意票至少來自兩個不同黨團；三、除獲得最多同意票之黨團外，至少另一黨團提供達其席次三分之一以上且不少於二票之同意票。比例計算有小數者，向上取整。本條之施行，以具有必要憲法依據，且已依法建立可驗證、與投票秘密保障相容之票源核驗制度為前提；配套未完成前，不得施行。
第十二條替代方案（公開程序支持）
候選人進入院會表決前，應有至少兩個黨團之委員個別自願具名連署；除連署人數最多之黨團外，至少另一黨團之連署人數應達其席次三分之一以上且不少於二人。連署不得視為承諾投同意票。最終表決採無記名方式，以超過全體立法委員二分之一同意為通過。比例計算、連署期限、異議及未達門檻之處理，應於本法明定；其程序限制應具有適當憲法依據。
第十三條（秘密投票）
大法官人事同意案應採無記名秘密投票。除依法公布全體表決結果外，不得記錄、公開或追查個別立法委員之投票內容。
第十四條（禁止亮票及證明投票）
任何人不得要求、指示或迫使立法委員以影像、文件、電子設備或其他方式證明其個別投票內容。
第十五條（禁止不當催票）
任何人不得以威脅、利誘、利益給付或其他不正當方式，要求立法委員證明個別秘密投票內容，或因未提供證明而施加黨紀處分、職務剝奪或其他不利益。一般政策討論、公開評論與自願表達立場，不因本條而受禁止。
第十六條（表決結果公開）
立法院應公布各候選人之同意票、不同意票、無效票及表決結果，但不得公布個別立法委員之投票內容。
第十七條（未獲同意）
候選人未獲立法院同意者，不得就同一提名程序重複表決；後續提名及遴選程序依法律規定辦理。
第十八條（缺額與補充遴選）
可預見之任期屆滿，應提前啟動遴選；其他原因出缺時，應迅速公告並辦理補充程序。委員會辦理期限、名單不足或失效之處理，應於本法明定；總統提名期限及逾期效果，須依憲法規定或授權辦理。不得以未表決或逾期視為同意任命。
第十九條（利益衝突）
委員與候選人應申報法定利益衝突事項；委員有法定利害關係者應迴避，候選人之相關事項應納入審查。申報不實、不當干預及洩漏依法保密資料之責任、調查程序與救濟，應於本法明定。
第二十條（程序公開）
遴選委員會應定期公開遴選程序、候選人資格審查標準、會議規則及依法應公開之結果，以接受社會監督。
第二十一條（施行）
本法之施行日期及分階段施行事項，應於本法明定。涉及憲法職權限制之條文，應於相應憲法修正生效後施行；與秘密投票或票源核驗有關之條文，應在配套程序完備後同步施行。
十三、配套之憲法增修方向
為使本改革最核心的「獨立遴選—總統提名—立法院跨黨派同意」三階段制度具有穩定的憲法基礎，建議同步研議修正憲法增修條文第5條。核心方向可為：大法官仍由總統提名、立法院同意，但提名人選須經法律所定之獨立遴選程序形成；立法院同意之跨黨派最低門檻及秘密投票原則亦得於憲法增修條文中確立，再由法律具體化。
這樣的雙層設計，可以避免普通法律直接對總統憲法職權增加未經憲法授權的限制，也使遴選委員會不會成為憲法之外、實質取代總統提名權的新權力中心。
修憲須依憲法增修條文第12條所定的高門檻程序辦理，包括立法院提議、出席與決議要求、公告及自由地區選舉人複決；不能以通過專法代替修憲。能先行實施的公開諮詢與程序改進，可與需修憲始得施行的拘束性規則分開推進。⑥
十四、結語
大法官任命制度改革應同時改善候選人形成、總統提名與國會同意三個環節。專業群體直接產生委員、公開申請與主動邀請並行、利益衝突揭露及公開詢答，有助於使適任與獨立性接受檢驗；跨黨派支持則須有可核驗的程序，並正視與秘密投票之間的取捨。對具有拘束力的提名限制及核心同意條件，應先建立必要的憲法基礎，再以法律落實配套，才能避免改革本身成為新的權力集中或人事僵局。
十五、制度流程
（一）依法產生遴選委員會並完成利益衝突申報。
（二）公告缺額、候選資格、審查標準及辦理時程。
（三）候選人公開申請，或經合議決定主動邀請。
（四）辦理資格、利益衝突及專業審查。
（五）進行公開詢答，並給予不利資料說明機會。
（六）合議形成候選名單及入選理由。
（七）總統依法提名；限於名單之拘束力須有憲法依據。
（八）立法院逐一審查候選人。
（九）依選定方案核驗跨黨派實際票源，或先行核驗公開程序支持。
（十）依配套法律進行表決；採秘密投票者須確保個人選擇不被追查。
（十一）通過後任命；未通過或名單不足時，啟動後續提名或補充遴選。
十六、注釋與參考資料
① 總統府《中華民國憲法增修條文》。第5條第1、2項；大法官人數、提名與同意程序、任期及院長、副院長之任期保障例外。
② 憲法法庭114年憲判字第1號判決。2025年12月19日，理由第52、88段；缺額背景及憲法機關忠誠履行人事職權。
③ 立法院《立法院職權行使法部分條文修正案》。2024年修法，第29條；記名投票與超過全體立法委員二分之一之同意門檻。
④ 全國法規資料庫《司法院組織法》。第4、5條；大法官資格、資格類別人數限制、提名日認定資格及超出黨派獨立行使職權。
⑤ 憲法法庭114年憲判字第1號判決。理由第87、88段；總統憲法職權之保留，以及人事程序發動權與人選形成權。本文對遴選名單拘束力的分析為據此所作之制度評估，非該判決直接裁判事項。
⑥ 總統府《中華民國憲法增修條文》。第12條；憲法修正案之提議、出席、決議、公告與選舉人複決程序。