法律明定“設有戶籍滿十年”，陸委會核釋“繳附喪失原籍證明後滿十年”：這不是解釋法律，是增設參選限制——陸配李貞秀參選資格爭議
李貞秀的參選資格爭議，提出了一個具體而嚴肅的法治問題：法律要求一個人在臺灣地區設有戶籍滿十年，行政機關能否認定，這十年必須從主管機關收到另一份證明檔之後開始計算？如果原先有效的戶籍期間因此不再計入，這項解釋便直接決定一個人還須等待多少年才能進入選票，也影響選民能夠選擇哪些候選人。
行政機關當然有權解釋法律，但解釋必須能夠從法律的文字、制度關聯和規範目的中獲得支持。要求當事人履行註銷大陸戶籍、提交證明的法定義務，可以有法律依據；將此前的臺灣設籍期間一律排除，再從繳證日起完整等待十年，則需要進一步證明。這兩個命題之間，不能只用身份尚未完整轉換的概括判斷連接。
本文認為，2026年核釋具有明顯的逾越解釋權限疑慮，尤其在原臺灣戶籍依法有效、證明僅用於確認既存事實的情形下。但個案結論仍須查明歷史法令、實際註銷日期以及身份是否曾依法喪失。批評核釋的普遍規則，並不等於已經證明李貞秀符合所有參選條件。
一、資格審查真正改變的是哪一個起算日
2026年10月7日，新竹縣選舉委員會公佈地方公職候選人資格審查結果，認定申請登記參選竹北市長的李貞秀，完成繳附喪失原籍證明的期間未滿十年，應不予登記。選委會並說明，本次選舉須在2016年11月28日以前，包括當日，向主管機關完成繳證。①
選委會援引的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》，以下簡稱《兩岸條例》，第21條第1項，規定原大陸地區人民須在臺灣地區“設有戶籍滿十年”②，才能登記為公職候選人，法律另有規定者除外。條文沒有直接寫明，十年須從繳附喪失大陸戶籍證明之日起算。
新的起算規則來自陸委會2026年4月16日發佈的陸法字第1150400418號令。該令將法定期間解釋為：經許可在臺定居設籍，並依規定完成繳附喪失大陸戶籍證明後屆滿十年；始日為向主管機關完成繳附證明之日。③
這項規則的實質效果，可以用一個假設看清：某人1999年依法在臺設籍，2025年補交證明。若按設籍日計算，十年早已屆滿；若按繳證日計算，通常要等到2035年。這裏變動的並非日期書寫方式，而是十年期間所依附的法律事實。
陸委會公開說明，李貞秀1999年獲准在臺定居，並認為她在2004年過渡期限內未依法提出註銷證明，直到2025年3月才完成相關補證，期間臺灣身份不完整、不確定。她所主張的早年註銷日期與證明效力，亦受到主管機關質疑。④
必須限定目前能夠確認的事實範圍：截至2026年10月7日，已檢得的選委會官方網頁，是資格審查說明，未附送達李貞秀本人的個別處分全文，也未載明其具體繳證日、完整證據認定及救濟教示。因此，現階段能夠充分討論的是公佈的審查理由及其所依核釋，不能把仍有爭議的註銷事實當作已經確定。
二、臺灣設籍、大陸註銷與提交證明，必須分別判斷
至少有三個日期可能出現在同一個案件中：臺灣戶籍登記發生法律效力之日；大陸戶籍實際註銷之日；當事人向臺灣主管機關提交註銷證明之日。三者可能接近，也可能相隔多年。只有在法律明確使某項程式具有創設或終止身份的效力時，程式完成日才當然成為身份變更日。
一份2025年開具並提交的檔，可以證明2025年才發生的註銷，也可能證明更早的註銷。反過來，當事人聲稱早已註銷，並不能免除其證明責任。必須核實檔內容、登記機關記錄、註銷依據及時間；不能僅憑繳證較晚便認定註銷也較晚，更不能僅憑當事人的陳述便確認早年註銷。
這種區分不意味著補證永遠只是形式手續。《兩岸條例》第9條之1禁止臺灣地區人民在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，並規定相關身份與權利喪失的法律後果。其第3項還對修正施行前已有大陸設籍或護照者，設置六個月內註銷或放棄並提出證明的過渡條件。⑤
因此，證明的效力必須按適用法條判斷：在某些情形，檔只是確認既存事實；在另一些情形，按期提出證明本身就是保全身份的法定條件。本文的核心追問是，即使後者成立，法律是否進一步規定，補證以前全部臺灣設籍期間均不得計入第21條的十年？把證明義務與年限起算分別審查，才不會漏掉這一關鍵環節。
三、體系解釋可以連接條文，卻不能省略法律條件
單看第21條，其計量對象是臺灣戶籍持續的期間。一般理解應當是依法發生效力的戶籍，而非不問是否合法的紙面登記。主管機關據此審查設籍效力，並非沒有解釋空間。問題在於，合法設籍的判斷與是否完成補證，能否在所有歷史情形中畫上等號。
第17條第5項第3款，將提出喪失原籍證明列為長期居留者申請定居的條件；相關定居許可規則，又允許特定情形先具結取得定居證，再於期限內補交證明，未依限補交則撤銷定居許可並通知撤銷戶籍登記。這個制度說明，定居、設籍與繳證，在程式上並非必然同日完成。⑥
行政機關可以說，依法被撤銷或已經喪失效力的戶籍，不能用來滿足參選年限。但必須進一步回答：在補證期限尚未屆滿時，戶籍是否已經有效？按期補證是否確認先前許可，還是重新創設許可？超期補證適用何種恢復規則？這些問題均鬚根據當時適用的法令及具體處分解決。
規範目的也不能只選取國家安全這一項。第21條的十年要求，還與融入臺灣社會、理解自由民主制度有關。司法院釋字第618號曾在公務人員資格的範圍內，認可十年限制的安全、適應及公共信賴目的；但該解釋明示，其他部分不在審查範圍內，更未裁判本次繳證日起算問題。⑦
若法定年限用於衡量社會生活與制度適應，一名長期合法設籍者已經曆的二十餘年，並不會因晚交一份證明而成為零。若行政機關主張只有完成單一身份後才應開始適應期，便須說明這種先後關係的法律依據。目的解釋可以幫助理解文字，不能讓目的取代文字。
四、期間起算屬於參選限制的實質內容
行政解釋經常處理法律未寫盡的細節，例如證明檔格式、機關分工、日期核對。然而，把一個人的參選資格從已經屆滿改為還須等待九年，並非輕微的執行細節。十年期間從何時起算，直接決定資格存在與否，屬於權利限制的實質構成。
法律保留的意義，是讓對基本權利的重要限制由法律決定，行政機關依法律執行。釋字第367號強調，執行規範不能與法律抵觸或增加法律所無的限制；釋字第443號則區分可以交由命令處理的技術性、細節性事項，與需要法律或明確授權的權利限制。這些原則要求法院檢驗核釋的實質內容，而非僅看其名稱。⑧
把第21條解釋成依法有效設籍滿十年，與解釋成臺灣設籍之外，還須繳證後滿十年，具有不同結構。前者是檢驗法律既有條件是否成立；後者可能另設獨立的時間門檻。判斷邊界的辦法，是要求行政機關說明：為何已經有效存在的臺灣戶籍，在第21條意義上仍不開始計算？法律何處將收到證明這一行為確定為唯一始日？
解釋未必只能機械照讀單一條文。法院可以綜合第17條、第9條之1及過渡規定，判斷補證與身份效力的關係。可是，只要這一關係尚不足以推出一律從繳證日重新計滿十年，核釋就不能用執行便利補足授權的缺口。統一、可查的日期有行政價值，仍不足以自行創造參選限制。
行政程式法第159條將供機關解釋法令、統一適用的規則列為行政規則的一種，其概念本身並不賦予機關獨立創設對外限制的權力。釋字第216號亦明確，法官審判時不受行政機關法律解釋拘束。核釋能夠引導行政審查，並不使它成為法院必須接受的最終答案。⑨
五、政府的理由有其分量，缺少的推論仍須補足
政府最有力的論證是：兩岸身份具有特殊性，臺灣戶籍不能脫離單一身份制度理解。若當事人仍保有大陸戶籍或大陸護照，行政機關可以依法審查其身份與公職資格；原始臺灣登記也可能只是尚待滿足條件的許可，不能僅憑登記外觀主張完整權利。2026年核釋正是從定居補證義務與單一身份制度出發，推論繳證前尚未完成身份轉換。⑩
這項論證值得認真對待。有效的參選資格不能建立在依法已經喪失的身份之上，違法狀態也不能因歷時很久就當然獲得保障。但從這個前提出發，仍有兩處需要論證。
第一處，是從未提交證明推論尚有大陸戶籍。若當事人確實仍在大陸設籍，該判斷可以有事實基礎；若其早已註銷，只是遲交證明，就須說明證明在相關法律中究竟是確認事實，還是改變身份。第9條之1的過渡條件確實包含提交證明，不能忽略；但其適用對象、實際觸發條件及例外，也不能省略。⑪
第二處，是從當前身份障礙推論過去全部設籍期間不計。假設某人曾因保留大陸戶籍而依法喪失身份，後來恢復，其十年期間是否中斷、已完成期間是否保留、是否必須重新起算，仍是獨立問題。取消當前障礙，與另設未來十年等待期，會產生不同強度的限制。
同時，核釋把現行定居制度中的未補證後果，用來支持所有原大陸地區人民的統一起算規則。但現行規則適用於何種申請人、能否回推到早年已經完成的定居，均須審查。既然有關規則允許先取得定居證後補證，就更應解釋：如當事人及時補證，先前已有效的登記為何仍一律不能計入？⑫
政府如果能夠證明，某一適用法條確實使相關身份直到提交證明時才發生效力，採用該日期會較有解釋依據。即便如此，仍須處理第21條的期間與該身份效力之間的具體關係。缺少這一步，核釋便把值得維護的制度目的，擴大成尚未證明由法律設定的等待期限。
六、1999年的合法設籍與2004年的過渡義務須分開審查
歷史法令是本案的重要部分。陸委會2026年2月13日的公開說明承認，李貞秀1999年獲准定居時，《兩岸條例》尚未增訂單一戶籍規定，政府當時不會要求提出註銷大陸戶籍證明。這意味著，不能僅憑其1999年未提交該證明，就用後來制度否定當時設籍的合法性。⑬
但1999年設籍有效，也不能當然排除2004年以後的新義務。單一戶籍規範於2004年3月1日修正施行；政府說明與第9條之1的六個月過渡安排，構成審查舊有身份如何適用新法的起點。長期未註銷、未依適用條件提交證明的法律後果，必須正面處理。⑭
第9條之1第3項不是泛稱所有曾為大陸地區人民者都必須重新取得臺灣身份，其文字針對修正施行前已經在大陸設籍或領用大陸護照的臺灣地區人民。因此，是否仍有大陸戶籍或護照、何時失去、是否符合過渡條件，關係到該項能否適用。法律又規定有關機關認有特殊考量必要的例外，個案審查亦不應略過。⑮
所謂身份不完整、不確定，必須落實到可審查的法律狀態：究竟是依法喪失、許可待補件、登記可撤銷，還是證據尚待查明？如果屬於第9條之1法定的身份喪失，就不能僅因戶籍簿仍有記錄而否認法律效果；如果只是許可可能被撤銷，也不能未經分析便視為從來沒有合法登記。
行政程式法第110條規定，行政處分在未被撤銷、廢止或因其他事由失效前，原則上繼續有效，無效處分則另論。這有助於理解既存定居許可的效力，卻不能用來排除另有法律直接規定的身份喪失。因此，臺灣戶籍未遭註銷是重要證據，並非所有參選要件已滿足的終局證明。⑯
溯及既往的討論同樣需要精確。2026年依現行法律審查候選人，不一定就是將新法溯用於過去；但若新的核釋使原本已經計入、甚至已滿十年的期間被全部排除，便改變了舊事實對當前權利的法律意義。行政機關不能只稱其為一直如此的正確解釋，就免於說明過去規範、既有實踐及轉換安排。
信賴保護也不會使違法狀態永久合法。值得保護的，是當事人依據當時有效的許可與公開規則，合理安排生活和政治參與的期待。若規則確有必要改變，應說明為何必須立即適用、是否承認既有有效期間、能否給予合理過渡。移民署2025年對2004年前已定居設籍者提供特定具結替代與延後辦理方案，也顯示歷史對象不能全部以同一種程式背景看待。⑰
七、國際案例提供四種不同的審查方法
國際比較最有價值之處，是檢驗推論方法。外國法院沒有裁判臺灣的兩岸身份制度，大陸戶籍也不能直接等同外國國籍。歐洲人權法院相關案件主要涉及立法機關選舉，其條約規範並不直接適用於臺灣或本案市長選舉。以下比較，著重法律條件如何成立、程式日期能否取代實體事實，以及制度變更對政治參與的影響。
（一）菲律賓Poe案：居住期間與恢復國籍日期可以分開
2016年菲律賓總統選舉前，Grace Poe的十年居住資格受到挑戰。她於2005年5月返回菲律賓定居，2006年7月才恢復菲律賓國籍。選舉委員會主張，居住期間不能早於恢復國籍；最高法院則根據舉家遷移、子女就學及財產安排等證據，認可2005年開始的住所期間，並推翻取消候選資格的決定。⑱
這個案件與臺灣爭議最接近之處，是行政機關試圖以身份手續日期，界定另一項法定期間的起點。法院要求分別檢驗國籍與住所條件，不能未經法律論證便將兩者合併。但臺灣第21條明確要求戶籍，菲律賓案例討論的住所並非臺灣戶籍，其結論不能照搬。它提示的是：期間依附哪個法律事實，必須先由法律決定。
（二）澳大利亞Gallagher案：手續確實改變身份時，日期具有決定性
2018年，澳大利亞高等法院在Re Gallagher案認定，Katy Gallagher雖在2016年參議員提名前提出放棄英國國籍的申請，英國主管機關直到同年8月16日才登記該聲明。依英國法律，她在登記前仍是英國公民，因而觸及澳大利亞憲法第44條第1款的外國國籍限制，其參議員席位出現空缺。⑲
這是一項應當納入的反向案例。法院沒有因為申請人已經採取行動，就把實際國籍喪失日提前。關鍵在於，英國法律明確規定登記聲明時才終止國籍，登記具有改變法律身份的效力。它支持嚴格審查法定身份，同時也提出本案必須回答的問題：臺灣法是否同樣明確賦予收到註銷證明這一行為創設身份的效果？該案亦沒有補辦之後再等待十年的規則。
（三）歐洲Tănase案：安全目的仍須說明限制的必要性
歐洲人權法院大審判庭於2010年審理Tănase v. Moldova案。莫爾達瓦允許雙重國籍，卻以新法要求有多重國籍的當選議員啟動放棄其他國籍程式，才能履行議員職務。法院認為該限制不符合比例原則，侵害自由選舉權；其審查考慮制度背景、限制效果及政府未充分證明的忠誠風險。⑳
該案沒有確立任何雙重身份限制都不允許的結論。其啟示是，即使目的為國家安全或忠誠，仍應解釋措施與風險如何關聯。對臺灣而言，要求排除同時存在的大陸戶籍，與排除後還須額外等待十年，應分別證明其必要性。若多年合法設籍已經反映社會聯繫，完整重算是否增加了足以支持長期排除的安全收益，不能以抽象疑慮回答。
（四）歐洲Lykourezos案：資格改變須顧及既存任期與可預見性
Lykourezos v. Greece案涉及一位2000年依法當選、同時執業的律師議員。希臘後來修憲，施行更嚴格的職業不相容規則，使其在任期中失去議席。歐洲人權法院於2006年認定，適用新限制破壞候選人與選民對合法選舉的期待，且缺乏足以支持該結果的緊迫理由，違反自由選舉權。㉑
此案保護的是既存任期，與本案申請參加新一輪選舉有區別，不能據此主張參選規則永遠不得改變。但它說明，政治參與的法律後果必須具有可預見性。若行政解釋在選舉年度改變長期採用的起算邏輯，對候選人既有期間及選民選擇的影響，應進入過渡安排與比例審查，而非只作為行政執行的附帶結果。
八、司法審查應當要求行政機關證明完整的法律鏈條
法院首先應區分普遍規則是否合法，與李貞秀個人究竟是否合格。即使核釋從繳證日起算的普遍命題無法成立，個人仍可能因實際身份障礙、有效戶籍年限不足或其他法定事由不符合資格；反之，個人文件存在爭議，也不能替一項普遍增加限制的解釋提供授權。
具體審查需要先還原歷史：1999年定居許可依據何種規定，何時完成臺灣戶籍登記；2004年新法適用哪些條件；是否實際保有大陸戶籍或護照；主管機關是否作成身份、定居許可或戶籍效力方面的決定。這些事實決定第21條可以計算的期間，不能以籠統身份標籤替代。
接著須判斷證明效力。文件所載註銷日期是否可信，是否有原始記錄支持，主管機關對其不采信的理由是什麼？證明遲交的法律後果，是無法確認早年事實、身份依法喪失，還是違反補件義務？如果身份後來恢復，恢復所依據的規定為何，是否要求第21條期間重新起算？
法院還應審查，核釋是否將本應逐項判斷的狀態，統一改寫成未繳證即未設籍。按照釋字第216號，法官可以獨立解釋相關法律；核釋若超出法律所容許的範圍，法院沒有因為行政機關已發佈它就必須接受的義務。㉒
行政機關的個別決定則應提供可核對的日期、適用法條與證據理由。選委會公開說明已經揭示其依繳證年限不予登記的基本邏輯，卻不足以替代對爭議歷史事實與法律效力的完整說明。本人救濟及法院審查，仍須以實際處分與案卷為基礎。㉓
選舉期限短促，時間本身會影響救濟是否有效。有關機關與法院應依適用程式及時處理資格爭議及必要的暫時權利保護，避免法律問題尚未獲得判斷，參選機會便因時程結束而消失。具體救濟途徑與期間鬚根據處分內容、送達時間及選舉程式確定，不能從新聞稿直接推算。
九、行政解釋不能自行決定再等十年
對標題所問的問題，可以作出有條件而明確的回答：行政機關能夠解釋何為依法有效的臺灣設籍，並依法處理未註銷大陸戶籍、未履行補證義務的後果；但若原臺灣設籍在法律上已經有效，繳證僅為確認既存事實，機關便不能憑核釋將有效期間歸零，再另加十年等待。這樣的規則具有增設參選限制的性質。
即使法律將補證設為維持或恢復身份的條件，也仍須分別證明，此前期間為何不能計入，是否中斷，以及恢復後為何必須從頭計算。2026年核釋以提交證明作為統一始日，未充分展開這些歷史與法律差異，其合法性因此存在實質疑問。是否最終認定逾越許可權，應由法院在完整案卷基礎上判斷。
如果政策確實要求完成單一身份程式之後，再經歷十年才能參選，應由立法者清楚規定適用對象、起算方式和法律後果，並說明這段新增等待為何必要。對既有有效戶籍期間如何處理，也應作出能夠被公眾理解並受司法審查的過渡安排。
李貞秀能否參選，需要事實證明與個案裁判；行政機關能否一律重置所有相關人的法定期間，則是更廣泛的制度問題。國家安全可以支持依法設置資格條件，執行方便可以幫助選擇證明方式。決定一個已經在臺灣生活、依法設籍多年的人還要等多久才能接受選民檢驗，最終必須有法律能夠承擔的理由。
注釋與參考資料
所引網路資料的查閱日期均為2026年10月7日。
① 新竹縣選舉委員會：《登記參選資格審查 新竹縣10人資格不符》，2026年10月7日，李貞秀資格審查說明部分。該網頁公開審查理由，未附個人處分全文。
② 《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第21條第1項，新北市政府法規查詢系統。正文法律短語以簡體字轉寫。
③ 大陸委員會：陸法字第1150400418號令，2026年4月16日，行政院公報，第1頁。
④ 大陸委員會：李貞秀註銷大陸戶籍日期說明（第008號新聞稿），2026年2月13日，第008號新聞稿；官方新聞稿PDF。此處記載主管機關立場，並非對爭議註銷日期的獨立認定。
⑤ 《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第9條之1，特別參見第2項身份及權利後果、第3項六個月過渡條件。
⑥ 《兩岸條例》第17條第5項第3款；《大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法》現行條文，2025年10月29日修正，特別參見第30、31條補證及未依限繳證的規定。該現行規則用於說明制度結構，不據此直接斷定1999年許可的效力。
⑦ 司法院：釋字第618號解釋，2006年11月3日，解釋文及理由書第1、3段。審查範圍限於擔任公務人員部分。
⑧ 司法院：釋字第367號解釋，解釋文及理由書；釋字第443號解釋，理由書有關法律保留及規範密度的說明。
⑨ 《行政程式法》第159條；司法院釋字第216號解釋，解釋文有關法官不受行政解釋拘束的說明。
⑩ 同前引③，核釋理由關於第17條、第2條、第9條之1與身份轉換的說明。
⑫ 同前引⑥，第30、31條有關具結、先核發定居證及限期補證的規定。
⑬ 同前引④，1999年定居時尚無相關單一戶籍規定及不要求註銷證明的說明。
⑭ 內政部移民署：《通知具陸籍身份者繳附喪失原籍證明 移民署說明：依法通知，兩岸人民不得具有雙重戶籍》，2025年4月8日，關於2004年3月1日制度修正施行及通知補證的說明。
⑯ 《行政程式法》第110條，第3、4項關於行政處分效力與無效處分的規定。
⑰ 內政部移民署：《配合大陸委員會提出補繳喪失原籍證明替代方案 移民署：網站專區已公佈申請書，自4月21日起受理》，2025年4月18日，適用於2004年3月1日修正施行前已定居設籍的特定對象。
⑱ 菲律賓最高法院：Poe-Llamanzares v. COMELEC，G.R. Nos. 221697及221698–700，2016年3月8日，Perez法官所作多數判決，居住資格論證及主文，Lawphil司法文本庫。
⑲ 澳大利亞高等法院：Re Gallagher [2018] HCA 17，2018年5月9日，特別參見第1–4、14、17–18、37–39段及裁判命令。
⑳ 歐洲人權法院：Tănase v. Moldova [GC]，申請號7/08，2010年4月27日；另參見法院官方判決新聞說明，第1–4頁，Facts及Decision of the Court部分。
㉑ 歐洲人權法院：Lykourezos v. Greece，申請號33554/03，2006年6月15日，特別參見第54–57段。