都市计划裁量的司法审查界限：审查利益衡量的合法性，而非妥当性（不代机关择优） ——最高行政法院112年度上字第676号判决
捷运车站的出入口、通风井与紧急出口，必须在既有街廓中找到落脚之处，选址往往落在私人土地上。土地所有权人不服时，行政法院应审查到什么程度？2026年8月13日，最高行政法院就台北捷运万大线LG04站附属设施用地的都市计划争议作出终局判决，废弃原审宣告都市计划无效的判决，改判驳回原告之诉。判决认为，主管机关已就避免使用私有土地的替代方案进行调查、评估，并就公私利益作出客观上合理衡平的衡量，行政法院即应予适度尊重。①判决一方面完整列出法院对计划内容的实体审查标准，另一方面明确法院不得仅因认为其他方案较为可行或侵害较小，就认定机关存在衡量不足，进而以自己的选择取代机关的合法裁量。本文据此讨论都市计划裁量司法审查的界限。
一、基本案情
（一）前都市计划：住宅区变更为捷运开发区
台北市政府（下称北市府）为配合万大线兴建，依都市计划法第27条第1项第4款办理都市计划变更。前主要计划经内政部核定，于2015年10月29日公告实施、次日生效；前细部计划于2016年3月22日生效。②胜某公司所有、位于万华区的570-4、570-5地号两笔土地，合计693平方米，依前计划由“住宅区”变更为“捷运开发区”，供LG04站编号“捷七”工程将来设置紧急出口、通风口、转乘设施等捷运必要设施，并与土地所有权人合作兴建住商混合大楼，即“联合开发”；在联合开发实施前，仍得依原规定使用。该土地自2003年起即作加油站使用，胜某公司于2012年取得所有权后，连同地上建物与加油设备出租予山某公司经营加油站至今。③
（二）征收受阻：内政部援引释字第732号
胜某公司未同意参与联合开发或协议价购，北市府乃以前计划所定的联合开发范围，报请内政部核准征收。内政部于2019年3月29日函复，认为土地所有权人既无意愿参与联合开发，仍以开发所需范围征收，恐违反释字第732号解释意旨及比例原则，建议改依大众捷运法第6条，以捷运必要设施的最小限度划设征收范围。④释字第732号解释认定，当时的法律容许主管机关为土地开发目的，征收交通事业所必须以外的毗邻地区土地，于此范围内不符比例原则，与宪法保障财产权及居住自由的意旨有违；⑤翌年的释字第743号解释进一步指出，依大众捷运法第6条征收的土地，不得用于同一计划中的联合开发。⑥北市府其后再召开说明会，胜某公司于2019年5月两度函复，仍不同意。
（三）个案变更：260平方米改为捷运系统用地
北市府考量车站营运安全，认为车站南侧仍须设置紧急出口、通风口等设施，遂办理个案变更：土地南侧260平方米由“捷运开发区”变更为“捷运系统用地”，其余433平方米回复为“住宅区”。计划草案经公开展览及说明会，先后经台北市都市计划委员会（2021年2月）及内政部都市计划委员会（2021年8月）审议通过，主要计划与细部计划分别自2021年10月29日、30日生效。北市府在规划过程中并已评估，征收后的剩余土地恐不符加油站设置管理规则的要件，难以继续经营加油站，并将研析意见提供内政部都市计划委员会审议参酌。⑦
（四）诉讼经过
胜某公司的台湾分公司以剩余住宅区已无法继续经营加油站为由，依行政诉讼法都市计划审查程序起诉，请求宣告原都市计划无效。台北高等行政法院于2023年7月19日以111年度都诉字第1号判决，认定计划有衡量不足之瑕疵，宣告其无效。内政部与北市府上诉，最高行政法院第三庭于2026年8月13日判决：原判决废弃，被上诉人在第一审之诉驳回，第一审及上诉审诉讼费用均由被上诉人负担。⑧
二、两审争点：本案是否“衡量不足”
（一）原审的理由
原审首先肯定原告具有诉讼权能及权利保护必要，理由是内政部2019年函已使前计划无从执行，计划一经宣告无效，北市府即须重新办理变更，原告便可保有土地的向来利用。实体上，原审认为，捷运用地缩小后选地弹性相对增加，北市府却基于工程急迫性，直接在前计划基础上维持在系争土地施作的方案，没有调查评估保全加油站的方案是否可行；也未将邻近588、589、590、591、592、594地号6笔土地的旧式骑楼日后可能成为畸零地、对都市景观的影响，以及加油站对周边居民可能属嫌恶设施等因素纳入衡量，因而认定计划存在衡量不足。⑨
（二）最高行政法院的回应
最高行政法院依原审已查明的事实指出，北市府在规划过程中至少评估过四种方案：
1．公设用地方案：将紧急出口移至万大路中央分隔岛，以减少对加油站的影响。但通风井仍须使用系争土地，加油站设施仍须迁移、能否续营并不确定，且须与交通主管机关协调调整万大路路型。
2．567、570地号方案：行人进出车站动线不理想，通风井无法衔接机房，技术上不可行。
3．6笔土地整体联合开发方案：北市府曾在说明会上说明这些土地参与开发的利弊，但其所有权人仍表明不愿参与联合开发或被征收。
4．私有高度使用地方案：改以其中4笔土地，连同邻近一笔土地及部分系争土地规划为捷运系统用地。但这些土地上的建筑物多作店面营业，属私有非低度使用土地，且须对多笔土地及地上物办理繁复的征收作业。
判决据此认为，北市府“显已就诸多避免使用系争土地之其他替代方案的利弊得失，为相关之调查、认识及评估”⑩，才决定将捷运设施集中于所有权单一、现作加油站使用的系争土地，并将其余土地回复为住宅区，以保存所有权人的财产权益。
（三）分歧所在
两审分歧既涉及既有调查与评估资料的认定，也涉及这些资料是否足以履行利益衡量义务，以及司法审查应介入到何种程度，不能仅归结为事实认定不同。最高行政法院认为，原审既已查明机关不采其他方案的各项考量，仍认定相关事项未获充分衡量，其事实认定、理由论述及计划裁量规则的适用均有错误。判决因此指摘原判决有“认定事实不依证据、判决理由矛盾，且适用计划裁量法规不当之违误”⑪。
三、合法性审查：法院审查利益衡量的范围
（一）计划形成自由与衡量义务
判决先界定都市计划的性质：它是主管机关依都市现况预计未来发展，所为“具有预测性、创造性之规划行为”⑫。法律对计划的控制，着重于设定目标与原则，规范应遵循的组织、程序，以及规划时应列入衡量的事项；至于计划内容，则由主管机关以自我负责的方式具体形成。主管机关在此框架下享有一定范围的“计划形成自由”，亦即计划裁量。但这一自由并非不受拘束：凡应列入衡量的公私利益，主管机关都负有调查、评价并妥适衡量的义务。
（二）衡量瑕疵即属违法
判决将衡量瑕疵归纳为四种：未为衡量（衡量怠惰）、衡量不足、衡量评价错误、衡量不合比例原则。⑬这些瑕疵并非单纯的“不妥”，而是违反利益衡量原则，进而违反平等原则及狭义比例原则，构成计划违法。依行政诉讼法第237条之28，都市计划违法，原则上应宣告无效；违法原因发生于计划发布后者，应宣告自该原因发生时起失效；依法仅得为违法宣告者，则宣告其违法。上述确定判决，对第三人亦有效力。⑭
（三）审查的三个层次
依判决所列标准，法院对计划适法性的审查至少包括三个层次。第一是程序：计划过程是否符合法定的组织与程序。第二是衡量过程：应列入衡量的公私益事项，是否经正确调查、认识并评价其重要性。第三是衡量结果：所采措施是否为达成法定目标合理所需，符合适当性与必要性原则；各项公益与私益在客观上是否处于“合理之衡平关系”⑮，而合于平等原则及狭义比例原则。
由此可见，审查利益衡量并不等于只审查程序。法院同样审查衡量结果是否合理、是否合乎比例；只是这里的“合理”，是作为合法性门槛的合理，而不是在诸多合法方案中择其最佳。
（四）本案的实体判断
就措施的必要性，判决认为将部分土地规划为捷运系统用地、其余回复为住宅区，是达成兴建车站目标所合理需要的措施。就利益衡量，判决肯定北市府依公共设施用地、公有未充分利用土地、公营事业用地、私有未利用土地、私有低度使用土地的顺序选址，认为这一原则能尽量避免人民的私有财产因兴建捷运设施的公益而蒙受特别牺牲。⑯最终方案将设施集中于同一所有权人名下的系争土地，排除须调整道路路型、影响交通公益的公设用地方案，以及须对多笔营业中土地办理繁复征收的私有高度使用地方案，判决认为其规划“在客观上显难认有失合理之衡平”⑰。这是对衡量结果的实体判断，而不仅是对程序的确认。
（五）诉讼要件与宣告无效的后果
判决肯定被上诉人具有诉讼权能与权利保护必要，但修正了原审的理由。原审认为计划一经宣告无效，北市府即须重新办理变更，地主便可保有土地的向来利用。最高行政法院则指出，内政部2019年函只是否准当次的征收申请，其意涵仅止于北市府不得以该方式征收；前计划划定的捷运开发区，仍可能因地主日后同意联合开发或协议价购而实施，宣告原计划无效的效果，是回复至前计划的规制状态。⑱由于前计划下的捷运开发区不规定建蔽率，原计划回复的住宅区则受45%建蔽率上限的限制，且难以申请经营加油站，回复前计划仍使地主的法律地位有所改善，因此具有权利保护必要。
四、评析：妥当性不归法院——不代机关择优的含义与限度
（一）合法性与妥当性的区分
行政法上，对裁量的审查一般区分合法性与妥当性（合目的性）。就一般制度背景而言，诉愿法第1条规定，人民对行政处分认为违法或不当者，得提起诉愿，受理诉愿机关可以审查行政处分的合法性与妥当性；⑲行政诉讼法第201条则规定，对裁量处分，以逾越权限或滥用权力者为限，行政法院始得撤销。⑳本案适用的是行政诉讼法都市计划审查专章，第201条并非本案的直接裁判依据，但两者体现的分工相同：都市计划的行政审议与核定，兼顾合法性及妥当性；行政法院则依都市计划审查专章审查计划是否违法，并在确认其符合相关法律要求后，尊重机关于合法范围内的方案选择。
“合理”一词因此须区分两种意义。其一是作为合法性门槛的合理：衡量结果须使公私益处于客观上合理的衡平关系，未达此门槛即构成衡量瑕疵而违法，属于法院必须审查的范围。其二是作为妥当性判断的合理：在数个都符合门槛的方案中，何者最佳、最合目的。前者属于法院，后者属于机关。本判决所称“客观上合理之衡平”，指的是前一意义。
（二）原审的问题：未充分评价既有的衡量资料
判决最关键的一句，是法院对经妥适衡量的计划内容应予适度尊重，“尚不得代替计划主管机关行使其计划高权”㉑，自行认定其他替代方案较为可行或侵害较小，就认定机关有衡量不足之瑕疵。这正是合法性与妥当性的界线。
原审要求北市府在用地缩小后重新比较周边方案、评估保全加油站的可能，并将邻近土地利用、都市景观及加油站对居民的影响纳入衡量。要求机关补充调查或比较替代方案，本身属于利益衡量合法性审查的范围。依最高行政法院的判断，本案原审未充分评价机关已有的调查与比较资料，仍认定衡量不足，其认定及法律适用不能成立。法院不得仅因认为另一方案较佳，就推论原方案违法。
（三）不代择优不等于一律退让
不代机关择优，并不意味着法院对计划裁量全面退让。依本判决的标准，衡量怠惰、衡量不足、衡量评价错误、衡量不合比例，任何一项成立都构成违法；所采措施若非达成目标所合理需要，也不符必要性原则。本案最高行政法院同样逐项审查了措施的必要性、选址顺序与衡量结果，才得出无瑕疵的结论。法院尊重的对象，是已经通过合法性审查的计划裁量；机关若遗漏应纳入衡量的重要事项、错误调查事实或评价相关利益，或者衡量结果违反比例原则，仍属法院应予审查的违法问题。
（四）尊重的前提：有卷可稽的调查与评估记录
本案两审结论相反，卷证中的调查与评估记录是重要因素。北市府曾在说明会上向土地所有权人说明6笔土地参与开发的利弊，也曾就剩余土地能否继续经营加油站，汇整能源主管机关的函复意见，提出研析意见供内政部都市计划委员会参酌。㉒正是这些记录，使最高行政法院得以认定替代方案与受影响的私益均已纳入衡量。对主管机关而言，替代方案的比较若只停留于内部讨论而未见诸书面，诉讼中便难以证明已尽衡量义务。对土地所有权人而言，可具体指出应衡量事项的遗漏、事实调查或利益评价错误，以及衡量结果违反比例原则等问题；存在评估记录，并不当然证明机关已充分履行衡量义务。但单纯主张另一方案较佳，难以成立衡量瑕疵。
（五）最小侵害不只比面积
本案还呈现一个两难。缩减用地，本是主管机关为符合释字第732号解释与比例原则所作的调整：前计划将693平方米土地全部纳入捷运设施与联合开发范围；变更后，其中260平方米划为捷运系统用地，其余433平方米回复为住宅区，原意在减轻对财产权的侵害。虽然计划缩减了设施用地范围，但剩余土地仍难以继续经营加油站，地主因而主张其权益受到损害。原审认为，需地范围改变后，机关应重新具体评估周边替代方案及保全加油站的可能性；最高行政法院则接受机关的判断：各替代方案或技术上不可行，或须影响道路交通公益，或须对多笔仍在营业的店面办理繁复征收。判决同时指出，不能仅因选址结果未利用公用土地或私有非低度使用土地，就认定机关衡量不足。㉓
这说明比例原则下的“最小侵害”，不只是比较面积大小，也要看受影响者的数量与土地的使用强度：将负担从同一所有权人的土地转移至其他多笔营业使用中的土地，未必能够减轻整体侵害。本案表明，地主拒绝联合开发后，机关改以必要设施的最小限度规划捷运用地，仍须具体调查比较替代方案，并使计划符合程序、规划目标及利益衡量等法律要求，法院始应尊重其计划裁量。本案审查的是都市计划本身，后续征收是否合法，仍须另行审查。
五、结语
都市计划审查程序源于释字第742号解释，㉔自2020年7月1日施行以来，为人民就违法的都市计划提供了直接的救济途径，㉕也使法院必须回答“审查到哪里为止”的问题。本判决的回答是：法院审查利益衡量的合法性，包括程序、衡量过程与衡量结果，结果须落在客观上合理衡平的范围内；在此范围内，何者为最佳规划，属于主管机关的计划高权，法院不代为择优。这条界线既防止司法接手规划，也不使计划裁量免于审查。对主管机关而言，规划阶段的替代方案评估与书面记录，是计划经得起审查的关键；对土地所有权人而言，有效的挑战应指向衡量本身的瑕疵，包括应衡量事项的遗漏、事实调查或利益评价的错误，以及结果违反比例原则，而非仅主张另一种更好的规划。
注释
① 司法院：最高行政法院112年度上字第676号都市计划事件新闻稿，2026年8月13日。
② 最高行政法院112年度上字第676号判决，2026年8月13日，司法院裁判书系统，理由一、㈠。正文所引判决文字仅作繁简转换。
③ 同前引②，理由一、㈠、㈡。
④ 同前引②，理由一、㈠。
⑤ 司法院释字第732号解释，2015年9月25日。
⑥ 司法院释字第743号解释，2016年12月30日。
⑦ 同前引②，理由一、㈡及四、㈢。
⑧ 同前引②，案首、主文及理由一、㈡。
⑨ 同前引②，理由三。
⑩ 同前引②，理由四、㈣⒊。
⑪ 同前引②，理由四、㈣⒊。
⑫ 同前引②，理由四、㈡。
⑬ 同前引②，理由四、㈡。
⑭ 行政诉讼法第237条之28第1项至第4项，台北市法规查询系统。
⑮ 同前引②，理由四、㈡。
⑯ 同前引②，理由四、㈣⒈、⒉。
⑰ 同前引②，理由四、㈣⒊。
⑱ 同前引②，理由四、㈢。
⑲ 诉愿法第1条，台北市法规查询系统。
⑳ 同前引⑭，第201条。
㉑ 同前引②，理由四、㈡。
㉒ 同前引②，理由四、㈢、㈣⒊。
㉓ 同前引②，理由四、㈣⒉、⒊。
㉔ 司法院释字第742号解释，2016年12月9日。
㉕ 司法院：都市计划审查程序，2019年10月21日发布，2026年3月31日更新，司法院全球资讯网。
附录：最高行政法院112年度上字第676号判决（当事人名称及姓名已作隐名处理）
最高行政法院判決
112年度上字第676號
上 訴 人 內政部
代 表 人 劉世芳
訴訟代理人 吳兆原 律師
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 蔣萬安
訴訟代理人 張珮琦 律師
陳俊豪 律師
楊喬茵 律師
被 上訴 人 英屬維京群島商勝某投資有限公司台灣分公司
代 表 人 方某純
訴訟代理人 詹順貴 律師
上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國112年7月19日臺北高等行政法院111年度都訴字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
㈠上訴人臺北市政府（下稱北市府）為配合「臺北都會區大眾捷運系統萬大－中和－樹林線（下稱萬大線）」重大設施之興建，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理都市計畫變更作業，經上訴人內政部（下稱內政部）以民國104年10月7日函核定後，北市府以104年10月29日公告實施「配合臺北市捷運萬大－中和－樹林線工程變更沿線土地為捷運開發區（不含LG01站）主要計畫案」（下稱前主要計畫），自104年10月30日零時生效；另以105年3月21日公告核定「擬定臺北市捷運萬大－中和－樹林線捷運開發區（不含LG01站）細部計畫案」（下稱前細部計畫，並與前主要計畫合稱前都市計畫），自105年3月22日零時生效。英屬維京群島商勝某投資有限公司（下稱勝某公司）所有坐落臺北市萬華區萬大段二小段（下同）570-4、570-5地號土地（面積各為586、107平方公尺，合計693平方公尺，下合稱為系爭土地），位於前都市計畫範圍內，依前都市計畫規定，由「住宅區」變更為「捷運開發區」，供萬大線第1期工程LG04站（下稱系爭車站）編號「捷七」工程（下稱系爭工程）將來設置緊急出口、通風口、轉乘設施等相關捷運必要設施及建設住商混合大樓之土地聯合開發（下稱系爭聯合開發）使用；在依上述計畫所定系爭聯合開發使用土地前，則仍得依原規定使用。其後，北市府實施前都市計畫辦理系爭工程用地取得，因勝某公司未同意參與系爭聯合開發或系爭土地之協議價購方案，乃以前都市計畫所定系爭聯合開發所需範圍，報請內政部核准徵收系爭土地及其地上物，經內政部以108年3月29日台內地字第1080261702號函（下稱內政部108年函）復，以土地所有權人無意願參與系爭聯合開發，則以前都市計畫核定開發所需範圍辦理徵收，恐有違反司法院釋字第732號解釋意旨及比例原則之虞為由，建請北市府改依大眾捷運法第6條規定，以捷運必要設施最小限度劃設徵收範圍，辦理用地取得。北市府再召開說明會並請勝某公司表明，是否同意系爭土地之協議價購或參與系爭聯合開發；如不同意，即將依內政部108年函意旨，辦理變更都市計畫。勝某公司先後於108年5月10日、13日函復未同意協議價購或參與開發。
㈡北市府爰依內政部108年函意旨，考量系爭車站營運安全，認仍有於車站南側設置緊急出口、通風口等相關設施（下稱系爭捷運設施）之必要，乃依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理前都市計畫之個案變更，將系爭土地南側面積260平方公尺範圍，由「捷運開發區」變更為「捷運系統用地」，其餘面積433平方公尺之土地範圍，則由「捷運開發區」變更回復為「住宅區」，擬具「配合臺北捷運萬大－中和－樹林線LG04站捷七用地變更捷運開發區為捷運系統用地及住宅區主要計畫案」（下稱原主要計畫）草案及「擬定臺北市萬華區萬大段二小段570-4地號等捷運系統用地及第三種住宅區細部計畫案」（下稱原細部計畫，並與原主要計畫合稱為原都市計畫）草案，經公開展覽及說明會程序，提送北市府都市計畫委員會（下稱市都委會）110年2月18日第776次會議審議通過後，將原主要計畫報經內政部都市計畫委員會（下稱部都委會）110年8月17日第996次會議決議通過，經內政部以110年10月13日內授營都字第1100047893號函（下稱主計核定函）核定發布實施，北市府以110年10月28日府都規字第11000962411號公告實施原主要計畫，自翌日零時起生效，北市府另以110年10月29日府都規字第11030854241號公告（下稱細計核定公告）核定並公告原細部計畫，自翌日零時起生效。因系爭土地在變更為住宅區前，自92年起即作加油站營業之從來使用，勝某公司於101年8月間取得系爭土地所有權後，將系爭土地及坐落其上萬大段二小段1566號建物、儲油槽、加油機設備等，出租予山某通運股份有限公司（下稱山某公司）經營加油站（下稱系爭加油站）使用至今，被上訴人為勝某公司之分公司，系爭土地為其業務管理範圍，因認原都市計畫所規劃捷運系統用地以外之住宅區面積，已無法依加油站設置相關法規繼續經營加油站，損害其權益而有不服，向原審提起行政訴訟，聲明：「確認原都市計畫無效」，經原審依被上訴人訴之聲明而為判決。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、北市府及內政部於原審之答辯與聲明，均引用原判決所載。
三、原審為不利上訴人之判決，係略以：㈠系爭土地為勝某公司所有，原都市計畫直接規制系爭土地之使用，勝某公司財產權可能因原都市計畫違法而受有損害，被上訴人為勝某公司台灣分公司，業務範圍包含系爭土地之管理，具有為勝某公司進行本件訴訟之訴訟權能、訴訟實施權及當事人能力。㈡北市府依前都市計畫報請內政部徵收系爭土地，經內政部108年函請北市府改依大眾捷運法第6條規定，以最小限度範圍劃設徵收範圍辦理用地取得，即顯示前都市計畫關於系爭土地部分有變更之必要，無法再予執行。原都市計畫如經法院宣告無效，北市府須依內政部108年函重行辦理都市計畫變更，無法繼續執行前都市計畫關於系爭土地之內容，則被上訴人得以保有系爭土地向來利用之可能，本件都市計畫審查訴訟即有權利保護必要。㈢原都市計畫將系爭土地其中260平方公尺由捷運開發區變更為捷運系統用地，其餘433平方公尺由捷運開發區變更為住宅區；捷運系統工程使用系爭土地之範圍變小，日後徵收土地範圍也變小，形式上雖有利於被上訴人，然被上訴人仍不能維持向來系爭加油站之營業使用。而捷運系統工程所需土地面積既已因徵收必要範圍變小，選地彈性即相對增加，應將周邊其他土地利用可能性各方案一併列入，重新考量。原都市計畫卻基於工程急迫性等因素，直接在前主要計畫基礎上，認限縮系爭土地使用範圍已對被上訴人有利，即維持在系爭土地上施作捷運設施之方案，原都市計畫相關資料並無有關減縮系爭土地使用範圍後，保全系爭加油站之方案是否可行或其利弊得失之調查與評估，忽略工程需地範圍已有大幅變更之情事，未就上述已知可能方案為具體之評估、比較，有衡量不足之瑕疵。又鄰近588、589、590、591、592及594地號6筆土地（下稱系爭6筆土地），地上均為二層樓舊式騎樓建物，日後土地開發有受法令上限制而成為畸零地之可能，對都市景觀影響如何，及系爭加油站對周邊居民或屬嫌惡設施等，亦未為上訴人納入利益衡量，也有衡量不足之瑕疵。故被上訴人訴請宣告原都市計畫無效，為有理由等詞，為其論據。
四、本院按：
㈠行政訴訟法第237條之18第1項：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」第237條之28：「（第1項）高等行政法院認原告請求宣告無效之都市計畫違法者，應宣告該都市計畫無效。同一都市計畫中未經原告請求，而與原告請求宣告無效之部分具不可分關係，經法院審查認定違法者，併宣告無效。（第2項）前項情形，都市計畫發布後始發生違法原因者，應宣告自違法原因發生時起失效。（第3項）都市計畫違法，而依法僅得為違法之宣告者，應宣告其違法。（第4項）前三項確定判決，對第三人亦有效力。（第5項）第1項情形，高等行政法院認與原告請求宣告無效之部分具不可分關係之不同都市計畫亦違法者，得於判決理由中一併敘明。」參其立法理由可知，行政訴訟法第2篇第5章所定之都市計畫審查程序，乃為維護都市計畫之法秩序，以期都市計畫紛爭能一次解決所設，法院實體審理都市計畫是否違法及所為判決之範圍，不以原告訴之聲明為限，雖具客觀訴訟之性質；然為避免民眾訴訟或公益訴訟之濫訴情形，其起訴仍以原告之權利或法律上利益，有因都市計畫違法而直接受損害或因其適用而受損害，或在可預見之時間內將受損害，而有此權利保護之必要，始屬適法；若原告主張之權利或法律上利益等法律地位，因其所訴請宣告之都市計畫無效而有所改善者，即有權利保護之必要。
㈡都市計畫是由主管行政機關依據都市現在及既往情況，預計都市未來之發展情形，所為具有預測性、創造性之規劃行為（都市計畫法第5條規定參照）。法治國家對計畫行政決定之法的控制，著重於設定計畫目標、原則或方針等綱領性指示，並規範為達成計畫目標綱領所應遵循之組織、程序及相關步驟，暨具體規劃計畫內容時，所應列入衡量之事項；至於計畫內容之規劃決定，則由主管行政機關以自我負責方式具體形成。故都市計畫主管機關在上述規劃目標及原則之框架下，對於計畫內容之形成，享有一定範圍之「計畫形成自由」（或稱「計畫裁量」），而行政法院對計畫行為適法性之司法審查及節制，則著重於計畫之過程是否符合法律所定之組織、程序；計畫之形成，是否符合法定之規劃原則，與不同規劃密度、範圍、取向所形成之其他計畫間，相互調和而合理有序；計畫形成之內容，其中實施計畫採行之相關措施，是否為達成法定目標合理所需，而符合比例原則中之適當性與必要性原則；又計畫內容之形成，是否符合利益衡量原則，亦即，是否已對於應列入衡量之公、私益事項，經正確之調查、認識及評價其重要性後，予以妥適衡量，使計畫內容涉及之各項公益及私益，在客觀上處於合理之衡平關係，無「未為衡量（衡量怠惰）」、「衡量不足」、「衡量評價錯誤」或「衡量不合比例原則」（下合稱衡量瑕疵）等情事，而合於平等原則及狹義比例原則（即衡平性原則）。因此，若計畫主管機關已依循合法之組織、程序，決定計畫之內容，且合於法定目標及規劃原則，又未與其他計畫相衝突，尤其無下位計畫牴觸上位計畫之情形，並已將應列入衡量之公、私益事項，經正確調查、認識及評價其重要性後予以妥適衡量，而符合利益衡量原則者，有鑑於都市計畫決定本質上所具政策方針取向並仰賴行政專業之評估、判斷，立法者並為此授予計畫主管機關形成計畫內容之決定空間，計畫主管機關考量諸多規劃方案而經妥適利益衡量決定之計畫內容，行政法院即應予適度尊重，尚不得代替計畫主管機關行使其計畫高權，自行認定其他替代方案較為可行或侵害當事人權益更小，即率認計畫主管機關有未將該等替代方案納入考量而「衡量不足」之瑕疵。
㈢本件系爭土地面積合計693平方公尺，由勝某公司出租山某公司經營加油站為合法之使用，前都市計畫為配合捷運萬大線重大設施之興建，依都市計畫法第27條第1項第4款為迅行變更，將系爭土地之土地使用分區由「住宅區」變更為「捷運開發區」，規劃供系爭工程將來設置緊急出口、通風口、轉乘設施等相關捷運必要設施及系爭聯合開發使用，北市府因勝某公司未同意參與系爭聯合開發或協議價購系爭土地方案，報請內政部核准徵收系爭土地，經內政部以土地所有權人無意願參與系爭聯合開發，依前都市計畫核定開發所需範圍辦理徵收，恐有違司法院釋字第732號解釋意旨及比例原則之虞為由，以內政部108年函，建請北市府改依大眾捷運法第6條規定，以捷運必要設施最小限度劃設徵收範圍，辦理用地取得；北市府再召開說明會並請勝某公司表明是否同意系爭土地之協議價購或參與系爭聯合開發，勝某公司則未表示同意。北市府考量系爭車站營運安全，仍有於車站南側設置系爭捷運設施之必要，乃依都市計畫法上開規定，辦理前都市計畫之個案迅行變更，將系爭土地南側使用面積260平方公尺由「捷運開發區」變更為「捷運系統用地」，其餘土地面積433平方公尺由「捷運開發區」變更回復為「住宅區」，擬具原都市計畫草案，經公開展覽並舉行說明會，將人民提出意見併原都市計畫提送市都委會審議通過，將原主要計畫併人民提出意見，報經部都委會審議通過後，內政部以主計核定函核定原主要計畫發布實施，經北市府公告自110年10月29日零時生效，北市府則以細計核定公告，核定並公告原細部計畫自同年月30日零時起生效實施；而北市府就其規劃依原都市計畫僅徵收系爭土地之260平方公尺，其餘變更回復為「住宅區」一節，經彙整經濟部能源局及所屬產業發展局之函復意見，並查詢加油站設置管理規則相關規定，評估徵收後之剩餘土地恐不符合加油站設置管理規則規定要件，應無法依該管理規則申經核准繼續經營加油站，已提出研析意見供部都委會審議時參酌等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。另參原審所查明之前細部計畫及原細部計畫內容，前都市計畫將系爭土地規劃為「捷運開發區」，為供系爭車站南側出入口之系爭聯合開發使用，故不規定其建蔽率，基準容積率則以225％為上限；原都市計畫將系爭土地其中設置系爭捷運設施使用部分變更為「捷運系統用地」，建蔽率及容積率固然不予規定，但變更回復為「住宅區」部分，建蔽率、容積率則各以45％、225％為上限。依此，系爭土地在經原都市計畫變更其使用分區前，受前都市計畫之規範，土地所有權人勝某公司本得選擇參與不受建蔽率限制之系爭聯合開發，且即使不願參與系爭聯合開發，在其不同意協議價購系爭土地之前提下，系爭土地未依前都市計畫所核定系爭聯合開發為建築使用前，勝某公司仍得出租予山某公司經營系爭加油站為從來之使用，且依前都市計畫以系爭聯合開發為範圍申請徵收系爭土地之計畫，亦經內政部108年函否准之，亦即土地所有權人勝某公司未同意系爭聯合開發或協議價購方案之前，均得繼續出租予山某公司經營加油站為從來之使用。至於內政部108年函乃其居於徵收核准機關地位，就北市府前為興辦系爭聯合開發事業所申請徵收計畫之否准表示，其意涵僅止於北市府不得依都市計畫法第27條規定申辦個案徵收系爭土地，則前都市計畫關於系爭土地變更為「捷運開發區」之使用分區，以及該區預定進行系爭車站南側出入口聯合開發使用之規劃，雖不得依徵收方式實施以取得系爭土地全部，惟仍不排除嗣後情事變更，土地所有權人同意參與系爭聯合開發或協議價購等其他方式，而得以實施前都市計畫關於上述規劃之安排。然原都市計畫核定公告實施後，系爭土地劃分為「捷運系統用地」及「住宅區」，其中「捷運系統用地」部分，將依大眾捷運法第6條規定徵收取得系爭捷運設施所需用地，其餘「住宅區」土地部分，建築使用則受建蔽率45％上限之限制，且難以申請核准經營加油站使用。是故，倘若原都市計畫為違法，被上訴人母公司勝某公司對系爭土地之財產權能，將因違法原都市計畫之適用，而在將來可預見時間內受有損害，且經行政法院於本件都市計畫審查程序之訴宣告原都市計畫無效者，將回復至前都市計畫對系爭土地之規制狀態，勝某公司對系爭土地財產權能之法律地位顯有改善，被上訴人為勝某公司在我國分公司，自有提起本件訴訟之訴訟權能及權利保護之必要。原判決誤認內政部108年函否准北市府申請核准徵收系爭土地計畫後，前都市計畫即無從實施執行，據以論斷行政法院宣告原都市計畫無效者，北市府即須重行辦理都市計畫變更，使被上訴人母公司勝某公司保有維持系爭土地向來利用之可能，此部分理由雖有未洽，惟認定被上訴人有訴訟權能及權利保護必要之結論則無違誤，合先敘明。
㈣又承前述，原都市計畫經北市府擬定後，有經公開展覽、舉行說明會，並將人民提出意見，併原都市計畫送經市都委會參酌而審議通過，再將原主要計畫連同審議結果送部都委會審議通過，始由內政部以主計核定函核定後，由北市府公告發布實施原主要計畫，並由北市府細計核定公告原細部計畫發布實施，確已依都市計畫法所定組織、程序，踐行都市計畫核定發布實施前之正當行政程序，且原審經職權調查結果，也查無原都市計畫有何程序瑕疵。至關於原都市計畫之實體內容是否適法，經查：
⒈依原審前述確定之事實，原都市計畫既為配合捷運萬大線重大設施之興建，將系爭土地部分範圍規劃為「捷運系統用地」供興建系爭捷運設施，以符合系爭車站南側出入使用，其餘部分回復為「住宅區」供土地所有權人依法使用，其採行使用分區規劃之措施，乃達成興建系爭車站重大設施之目標合理所需。
⒉關於原都市計畫是否符合利益衡量原則，本件北市府擬定原都市計畫送審議前，關於捷運系統用地之選址，係依公共設施用地、公有未充分利用土地、公營事業用地（下合稱公用土地）、私有未利用土地、私有低度使用土地等順序，遞次選擇考量，乃為原審所查明；申言之，私有非低度使用土地，選址順序仍在私有低度使用土地之後。而上述選址原則在依大眾捷運法第6條規定，以徵收或撥用取得捷運系統用地之情形，能盡量避免人民私有財產權因興建捷運設施之公益而蒙受特別犧牲，固為北市府作為計畫主管機關衡量公、私益使其合理衡平之一種展現，但北市府如確經多方衡量後，認將公用土地規劃為捷運系統用地不符捷運系統建設目標而技術上不可行，或雖非不可行但仍以私有低度使用土地為最適宜之合理衡平規劃方案者，因而選擇私有低度使用土地作為捷運系統用地，排除其他公用土地或私有非低度使用土地作為捷運系統用地之規劃方案，參照前開關於計畫裁量之說明，自不得以都市計畫捷運系統用地之選址結果，未選擇利用公用土地甚或私有非低度使用土地之其他方案，即認北市府計畫主管機關有所謂「衡量不足」之瑕疵。
⒊北市府在原都市計畫規劃系爭捷運設施用地時，確曾考慮過分散系爭捷運設施，將緊急出口移置萬大路中央分隔島之公共設施用地，圖以減少捷運設施使用系爭土地影響系爭加油站之範圍，惟此替代方案（下稱公設用地方案）之通風井仍須使用系爭土地，致加油站部分現有設施猶需地主勝某公司確定如何遷移並考量得否繼續經營，且緊急出口移至中央分隔道部分也須與北市府交通局協調調整萬大路路型；另外在前都市計畫規劃當時，北市府也曾考慮過使用567、570地號土地，但此方案對行人進出車站動線規劃不理想，且通風井無法銜接至機房，不符捷運系統建設目標而技術上不可行；又曾考慮過將其上蓋滿老舊建築使用之系爭6筆土地，規劃為捷運開發區進行整體聯合開發，說明會中並曾向會眾表明其為該等土地參與開發之利弊衡量，即該等土地若未參與捷運聯合開發，該等土地將來重建開發，因受都市更新條例、土地使用分區管制、畸零地使用等法令限制，本須經建築管理主管機關核准，恐因規模不足而受限之情事，惟系爭6筆土地所有權人仍表明不願參與聯合開發或被徵收土地；而在北市府依內政部108年函意旨，依捷運設施使用最小限度範圍，進行捷運系統用地選址規劃時，也曾考量過僅將系爭6筆土地其中590、591、592、594地號等4筆土地，併鄰近595地號及部分系爭土地等規劃為捷運系統用地，避免系爭捷運設施全部使用系爭土地之方案（下稱私有高度使用地方案），但最終原都市計畫仍選擇將系爭捷運設施集中位於系爭土地上，規劃為「捷運系統用地」，並將系爭土地其餘部分規劃回復為「住宅區」等情，亦為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。另參原審查明在卷之系爭6筆土地現場照片顯示，系爭6筆土地上蓋滿之多戶建築物，除少數招租外，多作店面營業使用，顯為私有非低度使用之土地。依此，北市府於形成原都市計畫之規劃內容前，顯已就諸多避免使用系爭土地之其他替代方案的利弊得失，為相關之調查、認識及評估，並經其就相關公、私益為衡量後，始作成原都市計畫規劃內容之決定，將系爭捷運設施集中坐落在土地所有權單一、現經營加油站使用之系爭土地，並將其餘土地回復為「住宅區」，保存所有權人之財產權益，而排除選擇須調整萬大路路型影響道路交通公益且系爭加油站得否繼續經營猶屬未定之公設用地方案，或須對多筆土地進行土地及地上物繁複徵收作業之私有高度使用地方案。原都市計畫之內容形成，既經上述各項公、私益之妥適衡量，且其規劃在客觀上顯難認有失合理之衡平，參照前開說明，即無利益衡量之瑕疵，行政法院應予適度尊重，認無計畫裁量之瑕疵。原判決卻舉北市府於原都市計畫規劃階段所曾考量並對外表明過之其他規劃方案為例，在已依職權查明北市府未採其他規劃方案有其利益衡量之各項考量因素情形下，竟以北市府是基於工程急迫性因素，直接在前都市計畫基礎上作成原都市計畫，未將系爭6筆土地為老舊建築難以重建開發，對都市景觀之負面影響，及系爭加油站屬嫌惡設施等均未一併納入考量為由，率認原都市計畫有「衡量不足」之瑕疵而違法，並以原判決宣告原都市計畫無效，核即有認定事實不依證據、判決理由矛盾，且適用計畫裁量法規不當之違誤。又參前述，原都市計畫依原審確定之事實，經核既無程序或實體之瑕疵，即難謂違法，原判決逕予宣告原都市計畫無效，於法未合。
㈤綜上所述，原判決既有如上述之違誤，並足以影響判決結果，上訴意旨求予廢棄，為有理由，且依原審確定之事實及依法得斟酌之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 8 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 梁 哲 瑋
法官 李 君 豪
法官 廖 建 彥
法官 林 淑 婷
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 115 年 8 月 13 日
書記官 徐 子 嵐