行政協議履行之訴後，能否另提賠償之訴？ ——以訴訟請求、訴訟標的與既判力為中心的兩岸比較

文/王彬

一、問題提出：同一協議，是否只能訴訟一次？

2026年10月23日，最高人民檢察院發布一批行政生效裁判監督典型案例，其中第二件是一宗由國有建設用地使用權出讓合同引發的行政賠償抗訴案。^①

案情並不複雜。某資產租賃公司與某縣自然資源局簽訂出讓合同，縣局交付的土地未達約定條件。公司先提起履行之訴並獲勝訴，雙方在執行階段達成和解；其後，公司又請求賠償土地遲遲無法投產所造成的損失。一審判決支持賠償，二審卻認為公司係基於同一事實再次起訴，判決撤銷一審判決、駁回公司的訴訟請求。檢察機關抗訴後，省高級人民法院再審撤銷二審判決，維持一審判決。

檢察機關的理由相當直接：前訴是行政協議履行之訴，後訴是因違約提起的行政賠償之訴，兩者「訴訟請求明顯不同，不屬於重複起訴」^②。這個結論本身並無疑問，但它留下了幾個值得追問的問題：訴訟請求不同，是否就足以認定訴訟標的不同？前訴的裁判範圍應如何確定？前訴已經確定的事項，對後訴又有什麼拘束？

本文依「請求什麼、裁判什麼、前判決拘束什麼」的順序，從訴訟請求、訴訟標的、既判力三個層次分析本案，並以台灣行政法院與普通法院的三則裁判作為比較素材。全文的主軸是：在行政協議糾紛中，前訴對後訴而言，究竟是障礙，還是裁判基礎？

二、山西抗訴案：從「同一事實」回到具體救濟請求

（一）合同約定與交付不達標

2014年5月29日，某資產租賃公司（下稱租賃公司）與某縣自然資源局（下稱縣局）簽訂兩份《國有建設用地使用權出讓合同》，取得兩宗土地，總面積43315平方公尺。合同約定，土地交付時宗地紅線外須達到「五通」，即通路、通水、通電、通暖、通燃氣，宗地內須完成場地平整；出讓人未按期交付，或交付的土地未達約定條件時，受讓人可要求其履行義務，並賠償因此造成的直接損失。縣局雖然交付了土地，但場外道路北側未開通，片區的水、電、暖、燃氣也未接通。

（二）前訴：履行之訴與執行和解

租賃公司提起行政訴訟，請求確認縣局未依法履行協議違法，並責令其繼續履行。法院判決縣局按合同約定的交付條件繼續履行。2020年12月23日，雙方達成執行和解協議：確認通水已經完成，並由縣局與供電、供氣部門對接，確保電、暖、燃氣於2021年2月28日前全部接通，滿足公司的生產使用條件。^③

（三）後訴：賠償之訴的一、二審

2021年6月2日，租賃公司向縣局提交行政賠償申請書，要求賠償因違約導致無法正常投產的損失。縣局在法定期限內未作決定，公司遂提起行政賠償訴訟。

一審法院認定，縣局實際履行完畢紅線外「五通」義務的時間為2020年12月31日，縣局應賠償此前因違約導致公司無法正常生產經營期間的直接經濟損失，判決賠償人民幣996658元。

二審法院則持相反看法。它認為，公司簽約時即明知宗地不符合交付條件，並已辦理建設用地批准書、建設用地規劃許可證、國有土地使用證，繳納了土地使用稅；雙方的主合同義務已實際履行完畢，土地權屬已經變更，「五通」與場地平整問題也已透過執行和解解決。據此，二審認為公司基於同一事實再次起訴，缺乏事實與法律依據，判決撤銷一審判決，駁回公司的訴訟請求。公司申請再審，亦被駁回。^④

（四）抗訴與再審

租賃公司向檢察機關申請監督，某市人民檢察院審查後，提請山西省人民檢察院抗訴。省檢察院調閱卷宗、詢問公司並與縣局座談，查明在二審庭審中，縣局與公司均認可燃氣尚未接通，一審認定「五通」義務已全部履行，與實際情況不符。

檢察機關依據《行政訴訟法》第78條第1款，以及《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》（下稱《行政協議規定》）第19條，認為縣局交付土地時未達約定條件，燃氣義務至二審時仍未完全履行，租賃公司因此遭受的直接經濟損失應予賠償；同時指出前後兩訴的訴訟請求明顯不同，不屬於重複起訴。2025年12月26日，山西省高級人民法院作出再審判決，採納抗訴意見，撤銷二審判決，維持一審判決。^⑤

（五）本案留下的理論問題

二審與檢察機關的分歧，表面上是「是否構成重複起訴」，實際上牽涉三個層次的問題。第一，前後兩訴的訴訟請求是否相同，或後訴請求是否已被前訴裁判所包含。第二，同一份行政協議、同一違約事實，是否就意味著同一訴訟標的。第三，前訴已經確定的事項，例如縣局負有依約交付的義務，對後訴究竟產生阻斷作用，還是作為後訴審理的基礎。

此外，本案還有一個細節值得留意。檢察機關查明燃氣到二審時仍未接通，但再審最終維持一審判賠人民幣996658元的結果；公開材料未詳載損失的計算期間與方法。抗訴意見同時涉及燃氣未接通、履約及賠償責任等問題，本文集中討論其中關於重複起訴的部分。

三、三個概念的區分：訴訟請求、訴訟標的與既判力

（一）訴訟請求

訴訟請求是原告要求法院作成何種判決、命對方提供何種給付。本案前訴請求法院命縣局達到約定的交付條件，給付內容是接通道路、水、電、暖、燃氣等行為；後訴請求法院命縣局支付金錢，填補交付遲延期間無法投產的損失。兩者的給付內容與功能都不相同：前者要求履行原本應負的義務，後者填補遲延履行所造成的損害。

（二）訴訟標的

訴訟標的的界定，因所採的訴訟標的理論不同，對請求權、聲明與原因事實的組合方式也有差異。本文就本案的分析，不將整份行政協議等同於單一訴訟標的，而是區分協議所生的具體給付請求與損害賠償請求。行政協議是權利義務的發生來源，一份協議可以產生多項請求權，例如請求履行原定給付的權利、請求賠償遲延損害的權利，以及協議解除後請求返還的權利。如果把整份協議當作訴訟標的，凡是源於同一協議的請求都會被前訴吸收，前訴的阻斷範圍便會被不當擴大。

（三）既判力與爭點效

依下文所引台灣裁判，前訴判決對後訴的影響，至少可以分為三種。一是既判力的消極作用：前後訴的訴訟標的相同，或前訴的訴訟標的包含後訴的訴訟標的，後訴即不得提起。二是既判力的積極作用：前後訴的訴訟標的不同，但前訴的訴訟標的構成後訴的先決問題時，後訴法院必須以前訴的判斷為基礎。三是爭點效：前訴理由中對重要爭點的判斷，在一定條件下拘束後訴，當事人不得再作相反主張。

嚴格而言，爭點效並不屬於既判力，但三者共同構成前訴對後訴的拘束體系。區分這三種作用，是判斷前訴究竟是後訴的「障礙」還是「基礎」的前提。

（四）兩岸的法源

大陸方面，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（下稱《行訴解釋》）第106條規定，構成重複起訴須同時具備三項條件：後訴與前訴的當事人相同；後訴與前訴的訴訟標的相同；後訴與前訴的訴訟請求相同，或後訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。同解釋第69條第1款第6項並規定，重複起訴的，已經立案者應裁定駁回起訴。^⑥實體方面，《行政協議規定》第19條規定，被告未依法或未按照約定履行行政協議的，法院可以結合訴訟請求判決其繼續履行；無法履行或繼續履行無實際意義時，可以判決採取補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。^⑦繼續履行與賠償損失，在規範上是可以並存的兩種責任。

台灣方面，行政訴訟法第107條第1項第9款規定，訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者，行政法院應以裁定駁回原告之訴。^⑧行政程序法第149條則規定，行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。^⑨

由此可見，兩岸對「一事」的判斷，都以訴訟標的及請求範圍為核心，不能僅以「同一協議」或「同一事實」認定兩訴相同。同一份協議可以產生履行與賠償等不同請求；但也不能僅憑請求名稱不同，就認定兩訴互不相關。後訴請求如果已被前訴裁判包含，仍可能被阻斷；即使不被阻斷，也可能受前訴判斷的拘束。

四、台灣裁判的比較：實體責任與程序效力分別觀察

在本文檢索範圍內，尚未核實到與山西案事實完全對應的台灣類案，即行政契約當事人先訴請履行、確定後再另訴請求遲延損害。以下三則裁判分別從實體責任、既判力與爭點效的角度，提供比較素材。

（一）最高行政法院92年度判字第1685號判決：履行與遲延責任的區分

某鎮公所為開闢道路，需要拆除某玻璃公司的廠房。公司表示願意自行拆除，並請求依補償辦法給付拆除補償費新台幣7,812,658元及自動拆除獎勵金。公所同意後，公司於民國85年拆除廠房，獎勵金已經發放，補償費卻遲未給付。公司起訴請求補償費及遲延利息。

原審認定行政契約已經成立，判命公所給付補償費，但駁回遲延利息的請求。理由有二：一是行政程序法第149條準用民法的範圍僅限於程序性事項；二是利息屬於國家賠償的範圍，公司未先經協議程序，不符國家賠償的程序要求。最高行政法院於民國92年（2003年）12月4日廢棄這部分判決，認為第149條準用的民法不限於程序規定，民法第229條第1項及第233條第1項關於給付遲延的規定，同樣應準用於行政契約；公司並未主張國家賠償，原審卻以國賠程序未經協議為由駁回，屬於訴外裁判。^⑩

這則判決對山西案有兩層參考價值。其一，行政契約的給付義務之外，另有遲延責任。該案準用的是民法第229條第1項與第233條第1項的遲延利息規定；民法第231條第1項則更一般地規定，債務人遲延者，債權人得請求賠償因遲延而生之損害。^⑪即使縣局嗣後完成接通義務，也只是履行原本應負的義務，並不當然填補此前無法投產的損失。其二，該判決要求法院審理原告實際主張的行政契約遲延利息，不得改以原告未主張的國家賠償關係裁判，提示了辨明請求基礎的重要性。這一點，本文在第五部分再作討論。

但須注意，該案是在同一訴訟中合併請求補償費本金與遲延利息，並未處理先後兩訴的問題。它只能作為「履行與賠償可以並存」的實體法依據，不能據此認為台灣法院已在該案中確認分兩次起訴不構成重複起訴。

（二）最高行政法院111年度抗字第56號裁定：既判力的消極作用與積極作用

主管機關依修正前的公職人員利益衝突迴避法，對某營造公司處以罰鍰。公司提起撤銷訴訟，敗訴確定。其後，司法院釋字第716號解釋宣告修正前該法第15條的罰鍰規定違憲，並定期失效，公司遂請求確認原處分無效，遭主管機關拒絕後提起確認訴訟。原審認為前案撤銷訴訟的確定判決已涵蓋原處分的合法性，依行政訴訟法第107條第1項第9款裁定駁回。

最高行政法院於民國112年（2023年）4月19日廢棄原裁定，發回原審更為裁判。^⑫裁定指出，第107條第1項第9款的適用，以前後訴訟的訴訟標的相同為要件；所謂相同，包括前訴的訴訟標的可包含後訴的訴訟標的。前後訴的訴訟標的不同或不具包含關係，即無一事不再理的問題。但前訴的訴訟標的如果是後訴的先決問題，基於既判力的積極作用，後訴法院必須受前訴判決的拘束，以前訴判決的確認作為裁判基礎，審理後訴請求有無理由。其中，「撤銷訴訟與確認行政處分無效訴訟的訴訟標的不同，亦無包含關係，不適用第107條第1項第9款」這一命題，經最高行政法院踐行徵詢程序，各庭均表同意，已成為該院的統一法律見解。^⑬

學者對此裁定則有不同看法。陳信安教授大致肯定裁定對撤銷訴訟訴訟標的的界定，但不贊同其結論，認為前訴已確認處分合法，即包含處分非無效的確認，後訴應以不合法裁定駁回；文末並提及一種看法：若後訴法院受前訴合法性認定拘束而以無理由駁回，其與裁定駁回的實際影響可能不大；但作者仍強調兩者具有理論上的探究價值。^⑭這一爭論本身也說明，「訴訟標的不同」與「受前訴判斷拘束」之間的界線並不總是清楚。對山西案而言，這則裁定的價值在於提供了一套分析工具：前訴與後訴的訴訟標的不同，不受既判力排除；但前訴已經確定的事項，仍然可以成為後訴的裁判基礎。依此方法分析，山西案前訴確定的履約義務，正是後訴審查賠償責任的先決問題。當然，這是將台灣裁定的法理運用於山西案的分析；該裁定涉及的是撤銷訴訟與確認無效訴訟，並非行政契約案件。

（三）臺灣高等法院臺南分院96年度重上國字第1號判決：爭點效

某營造公司與某市公所之間發生工程爭議。前案中，公司請求返還作為質物的定期存單，面額新台幣1,900萬元；後案中，公司另行請求國家賠償、侵權損害賠償及返還不當得利。公所主張後案受前案既判力所及。

法院於民國96年（2007年）9月11日判決認為，兩案當事人雖然相同，但「訴訟標的及應受判決事項之聲明既不同」^⑮，自非同一事件，後案不受前案既判力排除。不過，法院同時認定，前案已就公司參與圍標及其債務不履行責任的重要爭點，本於當事人辯論作出判斷，後案不得作相反主張。本案一審判命公所返還不當得利新台幣1,269,502元本息，駁回其餘請求；公司就敗訴部分上訴，台南分院駁回上訴，維持原判決。^⑯

這則判決清楚呈現了「不受既判力排除」與「仍受前案判斷拘束」可以同時成立。不過，它涉及的是工程採購契約，台灣實務一般將採購契約的履約爭議定性為私法爭議，本案也是民事及國家賠償案件。因此，它只能作為程序法上的輔助比較，不能視為行政契約的直接類案。

五、兩岸比較的核心：前訴是後訴的障礙，還是裁判基礎？

（一）識別標準：同一協議、同一事實不能取代具體審查

山西案二審的核心理由是「同一事實」。但《行訴解釋》第106條要求比較的是當事人、訴訟標的與訴訟請求；原因事實雖然與訴訟標的的識別有關，卻不能僅以事實相同，取代這三項比較。台灣最高行政法院111年度抗字第56號裁定同樣強調，只有前後訴的訴訟標的相同或具有包含關係，才發生禁止再訴的效果。兩岸的規範都要求法院具體比較前後兩訴；二審以「基於同一事實」概括否定後訴，等於跳過了這項比較。

（二）裁判範圍：前訴未處理的損失，不受前訴阻斷

依典型案例所載，前訴處理的是繼續履行，未見其同時處理遲延損害賠償的記載。後訴的賠償請求，既不同於前訴的請求，也看不出已被前訴裁判所包含。這是本案不構成重複起訴的主要理由；即使部分損失在前訴之前已經發生，也不能因此直接認定後訴遭到阻斷。

此外，前訴判決作出後，違約狀態仍在延續：雙方須在執行階段另行和解，一審認定縣局至2020年12月31日才履行完畢「五通」義務，檢察機關更查明燃氣到二審時仍未接通。若前訴裁判生效後另有新的損害事實發生，也應另外審查。大陸民事訴訟司法解釋第248條所揭示的新事實得另行起訴的法理，可作為補充參照。^⑰但本案公開材料未載明前訴的確定時間及損失計算期間，本文不據此認定其具體適用。

（三）拘束方式：既判力與爭點效的兩層檢驗

前訴對後訴並非毫無作用。依前述台灣裁判的區分，可以分兩層檢驗山西案的二審判決。

第一層是既判力的積極作用。依典型案例所載，前訴判決命縣局按約定的交付條件繼續履行，也就確定了縣局負有依約交付的義務。這正是後訴審查賠償責任的先決問題，後訴法院應以此為基礎，進一步審查損失、因果關係及金額。

第二層是前訴理由中的判斷。在所引台灣實務見解中，同一當事人在前訴就重要爭點經充分辯論並獲判斷，且無顯然違背法令或新訴訟資料足以推翻等情形時，可產生爭點效。大陸法上，對前訴已確認事實的處理，可以另從《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第70條觀察：該條容許以生效裁判確認的事實作為定案依據，並規定認定的事實有重大問題時的糾正程序。^⑱但其規範對象是事實認定，不能直接等同於台灣實務上的爭點效。

以此檢視二審判決，問題不在於公司簽約時是否知悉土地現況。「公司知悉現況」與「縣局負有達標交付義務」在邏輯上並不矛盾；公司知悉土地現況，並不當然免除縣局依約履行及賠償遲延損失的責任。二審應說明，該項知情為何足以排除合同明定的責任，而不能僅以此否定賠償。同時，二審一方面以同一事實為由否定後訴，賦予前訴過寬的阻斷效力；另一方面也應說明，其否定賠償的判斷如何與前訴確定的履約義務相銜接。

（四）裁判形式：以實體判決處理程序問題

依《行訴解釋》第69條第1款第6項，重複起訴屬於起訴不合法，應以裁定駁回起訴。山西案二審的理由帶有重複起訴的邏輯，卻以判決撤銷一審判決、駁回訴訟請求，同時夾雜「明知不達標」「主合同義務已履行」等實體理由，程序問題與實體問題混在一起。

台灣也有判決採取類似的處理。最高行政法院102年度判字第731號判決中，原審對於受確定判決效力所及的後訴，本應以裁定駁回，卻以實體判決駁回；最高行政法院認為其理由雖屬不當，但駁回的結論並無不同，仍予維持。^⑲該案涉及專利舉發，不宜據以概括台灣實務的一般立場，但它至少顯示，以實體判決取代程序裁定，在台灣同樣被評價為理由不當。山西案的情形則更進一步：後訴本不構成重複起訴，二審的問題不只在裁判形式，也在結論。

（五）責任定性：違約責任與國家賠償的界線

山西案還有一個容易被忽略的特點。租賃公司走的是「向縣局提交行政賠償申請書，再提起行政賠償訴訟」的程序，案名也定為行政賠償抗訴案；但檢察機關援引的依據，是出讓合同的違約條款、《行政訴訟法》第78條與《行政協議規定》第19條，實質上是行政協議的違約責任。

前述台灣92年度判字第1685號判決提供了一個對照角度：該判決要求法院審理原告實際主張的行政契約遲延利息，不得改以原告未主張的國家賠償關係裁判。它並未全面處理契約責任與國家賠償的競合問題，但至少提示，法院應先辨明請求基礎。大陸實務中，也曾有行政機關認為，即使不履行行政協議，所引發的違約賠償也按國家賠償標準，僅賠償直接損失。^⑳本案合同本身已約定賠償直接損失，公開材料未顯示雙方就賠償標準另有爭議；但責任性質不清，容易連帶模糊訴訟標的的識別。如果賠償之訴被理解為針對同一違約行為的另一次追究，而不是基於協議所生的獨立請求，法院便更容易把它看作重複起訴。

需要強調的是，以上比較的重點在於裁判方法。兩岸的訴訟制度與訴訟標的理論各有脈絡，不能據此宣稱兩岸採取相同的訴訟標的理論。

六、另行起訴的界限：請求不同，也須排除重複填補

承認履行之訴後可以另提賠償之訴，並不意味著凡是請求名稱不同，都可以另行起訴。至少可以區分以下五種情形。

1. 前訴只處理履行，後訴請求尚未經裁判的遲延損失。這是山西案的情形，原則上可以另行起訴，後訴法院應以前訴確定的履約義務為基礎審理。

2. 前訴已就同一損失作出實體判斷。例如前訴已合併請求賠償並經判決，後訴再就同一期間、同一項目的損失請求賠償，即屬後訴請求被前訴裁判所包含，應受阻斷。

3. 前訴已否定協議效力或履行義務。前訴若判定協議無效，或認定行政機關不負該項義務，後訴卻以相反前提請求違約賠償，即使不構成重複起訴，也會因受前訴判斷拘束而無理由。但這種拘束只及於與前訴判斷範圍及基準時點相符的問題，並不當然排除協議無效後的返還請求、其他責任基礎，或嗣後新事實所生的請求。

4. 執行和解的內容。執行和解是否處理賠償問題、是否包含權利拋棄，應依和解協議的具體內容判斷。公開材料所載的執行和解內容，是接通期限與生產使用條件，未記載處理此前損失或拋棄賠償請求的約定。

5. 賠償是補充履行，還是替代履行。遲延損害賠償是在履行之外，補充填補遲延造成的損失，可以與繼續履行並存；若是請求以金錢代替原定給付，則與繼續履行的請求互相排斥，不能就同一利益重複受償。

七、結語：以具體請求與前訴裁判範圍界定「一事」

山西抗訴案的結論是正確的：本案前訴請求履行，後訴另請求賠償遲延損失，後訴請求未被前訴裁判包含，不構成重複起訴。但這個結論的理由不應停留在「請求不同」。更完整的判斷方法是：先比較前後兩訴的具體請求，再確定前訴的裁判範圍，最後辨明前訴判斷對後訴的拘束方式。

據此，本文的主張是：行政協議履行之訴後的賠償請求，應依其具體內容與前訴的裁判範圍，判斷是否受到阻斷；同一協議、同一違約事實，不足以替代這項審查。前訴確定的履行義務，不是阻止後訴的理由，而是後訴審理的基礎。允許後訴進入實體審理，不等於後訴必然勝訴；但不能僅因兩訴源於同一協議，就排除尚未獲得裁判的救濟請求。

注釋

① 最高人民檢察院：〈高質效辦好行政生效裁判監督案件典型案例〉，案例二「山西某資產租賃公司訴某縣自然資源局行政賠償抗訴案」，正義網，2026年10月23日。

② 同前引①，案例二「監督意見」。

③ 同前引①，案例二「基本案情」。

④ 同前引①，案例二「基本案情」。

⑤ 同前引①，案例二「檢察機關履職過程」及「監督結果」。

⑥ 最高人民法院：《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號），第69條、第106條。

⑦ 最高人民法院：《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》，第19條。

⑧ 行政訴訟法第107條第1項第9款，台北市法規查詢系統。

⑨ 行政程序法第149條，全國法規資料庫。

⑩ 最高行政法院92年度判字第1685號判決，民國92年12月4日。

⑪ 民法第231條，全國法規資料庫。